Az Európai Tanács Következtetései és a Máltai Nyilatkozat a magyar migrációs álláspont tükrében

A migrációs válság kezdete óta hosszú utat tett meg az Európai Unió a lehetséges megoldások tekintetében. Az elmúlt időszakban sok jelentős döntés született Brüsszelben és tagállami szinten egyaránt, a közös migrációs politika változásának folyamata azonban egy irányba mutat.

A külső határok megerősítését célzó és a biztonsági aspektust előtérbe állító magyar álláspont visszaigazolásaként is tekinthetünk a máltai csúcsra, amely mérföldkőként fog szerepelni az EU történetében. A krízis Európán kívül történő kezelése melletti konszenzus kialakulásának folyamatában fontos állomást jelenthet a sokáig hevesen kritizált, magyar álláspontot képviselő Schengen 2.0 Akcióterv, melynek 10 pontjából 9 már a megvalósítás irányába tart. Ugyanakkor a menedékkérők tagállamok közötti szétosztását célzó mechanizmus nem került le a napirendről: a legfontosabb célországokban népszerű javaslat a jövőben is élénk vitákat generálhat.

A migrációs válság kezdete...

Az Európai Tanács (EiT) először kiemelten a migrációs válsággal 2015. március 19. és 20-i ülésén foglalkozott a líbiai konfliktus következményeként. Ekkor fogalmazódott meg először, hogy az „Európai Tanács üdvözli a Bizottság azon kezdeményezését, melynek értelmében 2015 májusában benyújt egy európai migrációs menetrendet, amely a hatékony menekültügyi politikának, a megfelelően kezelt szabályos migrációnak, az illegális migráció megelőzésének és az ellene való küzdelemnek, valamint a külső határok biztosításának céljai köré épül."[1]

Az EiT 2015. április 23-i rendkívüli ülésén előirányzott intézkedések, a Bizottság 2015. május 13-án közzétett Európai Migrációs Agendája és az annak végrehajtását szolgáló, 2015. május 27-én bemutatott csomag, valamint az állam- és kormányfők 2015. június 25-26-i ülésén[2] elfogadott következtetések jelölték ki az Európai Unióban a migrációs válsággal kapcsolatos feladatokat. Az Európai Unióban visszatérően felmerülő kezelési alternatíva az illegális migránsok kvóta szerinti elosztása, relokációja, amelyet a nagyobb befogadó államok (pl.: Németország, Svédország) támogatnak. Magyarország számos ponton (pl.: tisztázatlan biztonsági körülmények, nem kellően kidolgozott jogi háttér, az áttelepített és áthelyezett migránsok szabad mozgáshoz való joga) vitatja a kötelező érvényű befogadás, áthelyezés alkalmazását. Döntés született előbb 40 ezer fő Olaszországból és Görögországból történő önkéntes relokációjáról, valamint 20 ezer fő Unión kívülről történő önkéntes áttelepítéséről, majd újabb 120 ezer fő kötelező relokációjáról. A tanácsi határozat értelmében Magyarországnak két év alatt Olaszországból 306, Görögországból 988 személyt kell áthelyezés keretében befogadnia. Szlovákia és Magyarország e határozatot megtámadta az Európai Unió Bírósága előtt.

A nyugat-balkáni útvonal...

Ezek után a 2015. október 15-i Következtetésben jelenik meg először a nyugat- balkáni útvonal problematikája, amelyet a magyar diplomácia ekkor már legalább egy éve minden fórumon hangoztatott és az akkor már látható jelekből a válság mélyülését prognosztizálta. Eközben Magyarország már lezárta déli határait, új jogszabályi keretet alakított ki a migrációs politika területén. Azonban ezen Következtetés szövegében is kiemelt hangsúlyt kap a relokáció, mely szerint „...az eddigi határozatokkal összhangban folytatni kell és a megállapított határidőn belül be kell fejezni az újabb uniós tranzitzónák létesítését, ezzel biztosítva a nemzetközi védelmet kérelmezők és más migránsok azonosítását, regisztrációját, ujjnyomatvételét és fogadását, és ezzel egy időben biztosítani kell az EU-n belüli áthelyezést és a visszaküldést...", illetve „...az EU-n belüli első sikeres áthelyezéseket követően gyorsan és teljes körűen végre kell hajtani az áthelyezésre vonatkozó eddigi határozatokat, valamint a betelepítésre és az uniós tranzitzónák működésére vonatkozó vállalásainkat..."[3]

A valaha volt legnagyobb migrációs hullám után...

2015. decemberi EiT Következtetés az előzőekhez képest érezhetően más hangvételt üt meg. A szöveg a problémákat a nem megfelelő válságkezelés szemszögéből vizsgálja, a megtett intézkedések nem kellő végrehajtását domborítja ki. A dokumentumban először jelentkezik a „migránsáradat" kifejezés, azonban továbbra is szorgalmazza a megszerzett tapasztalatokra épülő áthelyezési válságmechanizmus kiépítésére irányuló munka folytatását.

2016 februárjában már „a migránsáradat mielőbbi megfékezésére", és legfőbb feladatként a „külső határaink védelmére, az illegális migráció csökkentésére és a schengeni térség integritásának védelmére" szólított fel a Tanács. A következtetés 8. pont d) bekezdése már „a nyugat-balkáni útvonalon folyamatosan érkező irreguláris migránsok áradatáról" beszél, amely „továbbra is súlyos problémát jelent."

A 2016. március 17. és 18-i Következtetések[4] Görögország megsegítését és az EU-Török Megállapodással kapcsolatos teendőket emelte ki, valamint fontos elemként az Európai Határ- és Parti Őrség felállítását szorgalmazta, és természetesen a harmadik országokkal való migrációs témájú megállapodások mihamarabbi megkötését. A 2016 júniusában rendezett EiT[5] már a kelet-mediterrán és a nyugat-balkáni útvonal stabilitásáról tett említést, és fókuszát már a Földközi-tenger középső térségében húzódó útvonalra helyezte, amelyen keresztül a 2015. évi volumenhez hasonló számban érkeztek 2016-ban is a - többségükben gazdasági - migránsok.

A 2016 végén tartott két EiT már legfőképpen a migrációs válság külső dimenziójával foglalkozott, és deklarálta, hogy „meg kell akadályozni az illegális migrációt a Földközi-tenger középső térségében húzódó útvonalon". Azonban a vonatkozó következtetés megemlíti a belső dimenzió kapcsán, hogy „a közös európai menekültügyi rendszer felülvizsgálata érdekében az elmúlt hónapokban kitartó erőfeszítéseket tettünk, melyek nyomán bizonyos területeken közeledtek az álláspontok, más területeken viszont további munkára van szükség."

Hotspotok az EU területén kívül...

És milyen újdonságot hozott az informális máltai csúcs? A Nyilatkozat megerősítette, hogy továbbra is a válság kezelésének kulcseleme a külső határok feletti kontroll biztosítása és az illegális migrációs hullám megállítása. Emellett a nyugat-balkáni útvonallal kapcsolatban elismerte az elért pozitív eredményeket, valamint a további munka szükségességét. Új és legfontosabb elemként azonban behozta a köztudatba a külső hotspotok megszervezését, pontosabban rögzítésre került, hogy „a nemzetközi szervezetek (UNHCR, IOM) bevonásával meg kell kezdeni a menekültek részére megfelelő fogadóállomások kialakítását Líbiában."

Az Európai Tanács Következtetései és a Schengen 2.0. Akcióterv összefüggései

A magyar miniszterelnök 2016 áprilisában a CDI lisszaboni tanácskozásán ismertette tízpontos javaslatát[6] a migrációs válság kezelésére. Magyarország következetesen azt az álláspontot képviselte a kezdetektől, hogy a migrációs válság megoldásának elsődleges feltétele a külső határok feletti ellenőrzés visszaszerzése (1-2. pont). Ez a prioritás - mint alapelv- a következtetésekben többször visszaköszön, . Ennek köszönhetően 2016. október 6-án hatályba lépett az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló rendelet, valamint a schengeni határellenőrzési kódex szisztematikus ellenőrzésekről szóló passzusai már csak az Európai Parlament jóváhagyására várnak. Az európai menekültügyi rendszer elemeinek tárgyalása folyamatban van, a Dublini Rendelet felülvizsgálata a visszaélések visszaszorítását célozza, továbbá várhatóan 2017. március 15-től Görögország képes lesz a Dublini Rendelet végrehajtására, így a tagállamok elkezdhetnek transzfereket indítani Görögország (és így a származási országok) irányába (3. és 9. pont). A máltai nyilatkozatban újdonságként megjelenik a külső hotspotok kialakításának szándéka, amely teljes mértékben megegyezik a Schengen 2.0. Akcióterv 4. pontjával. A máltai csúcson konszenzus alakult ki a külső dimenzió erősítése, a migrációs témájú megállapodások megkötése, ezen belül a származási országokba való visszafogadások előmozdítása mellett. Többek között egyetértés volt a tekintetben is, hogy nemcsak Líbiával, hanem más észak-afrikai és szubszaharai országokkal is fokozni kell az együttműködést (5-8. pontok). Végül kiemelendő, hogy noha a kvótakérdés nincs napirenden, folyosói pletykák szerint ebben is közeledni látszik a tagállamok álláspontja (10. pont).

Összegzésként kijelenthetjük, hogy a migrációs válság kialakulásakor elképzelt megoldások - amelyek vonatkozásában akkor még elképzelhetetlennek tűnt a konszenzus - fokozatosan megvalósulhatnak. E folyamatban - és a mögöttes politikai véleményklíma megváltozásában - kulcsszerepet játszott, hogy a 2015-ben kezdődő migrációs krízis tartósnak bizonyult. 2017 februárjáig hosszú utat tett meg az EU: a máltai csúcsot követően a közös migrációs politika egyik legfőbb alapelvévé válhat, hogy a migrációs hullámok kezelését elsősorban az EU külső határain kívül kell megoldani, és az EU területére csak széles körű konszenzussal kialakított szabályok alapján lehet majd bejutni.

[1] http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11-2015-INIT/hu/pdf

[2] http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-22-2015-INIT/hu/pdf

[3] http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-26-2015-INIT/hu/pdf  2. pont k) és l) bekezdés

[4] http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12-2016-REV-1/hu/pdf

[5] http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-26-2016-INIT/hu/pdf

[6] http://www.kormany.hu/hu/miniszterelnoki-kabinetiroda/hirek/tizpontos-akcioterv-a-migracios-valsag-kezelesere