Balázs Péter Az Európai Unió jövőképe

 

Az Európai Unió vonzerejének része a bíztató jövő képzete: aki bent van, nemcsak azt tudja, kikhez és milyen értékrendhez tartozik, hanem azt is, merre tart. A kívülállók legalább is így gondolják. Ám lényeges különbség van aközött, hogy milyennek látja az uniót az, aki kintről be­felé igyekszik és az, aki már tag.

Ezen a szemlé­letváltáson Magyarország - a többi új tagál­lammal együtt - frissen esett át.

2004 májusa óta az Európai Unió alapvetően más szerepet játszik az életünkben, mint annak előtte. Ez a fordulat azonban sem a széles közvéleményben, sem pedig a politikusok körében nem tudato­sult. Az unió még mindig külön entitásként je­lenik meg: ad vagy nem, engedélyez vagy eluta­sít, tilt vagy támogat stb. Ritkán hallani, hogy az Európai Unió „mi" vagyunk, illetve mi - első­sorban a kormányzat - cselekvő részesei vagyunk az uniós döntéseknek. Egy találó megállapítás szerint, amely változatlanul érvényes, „a magyar politikai elit számára az Európai Unió a Hold túlsó felén van"'. Márpedig tagként létfontossá­gú érdekeink fűződnek ahhoz, hogy merre is tart az unió. Ez a kérdés az alkotmányos válság­gal fenyegető 2005. május 29-ei franciaországi népszavazás nyomán komolyan foglalkoztatja Európát.

AZ UNIÓ JÖVŐKÉPÉNEK ELEMEI

A kezdet kezdetén a nyugat-európai integráció határozott jövőképpel rendelkezett: az egységes Európa megteremtésének távlati célját tűzte zászlajára. Az európai egyesülés gondolata, illet­ve annak legújabb változata egyébként bizonyít­hatóan háborús termék. A német-francia - és nyomában a többi nemzet közötti - „történelmi megbékélés" vágya azokba a politikai folyama­tokba ágyazódik be, amelyek az európai hatalmak által a világméretű befolyási övezetekért vívott két konfliktus nyomán bontakoztak ki. Ebben a kontextusban fogalmazódott meg és indult lendületes fejlődésnek Nyugat-Európában a szuverén államok önkéntes egyesülése, az integ­ráció. Ez a folyamat történelmi párhuzamba ál­lítható a két, európai kulturális és politikai gyö­kerű, de rajta kívül fekvő világhatalom, az Ame­rikai Egyesült Államok és a Szovjetunió kiemel­kedésével és terjeszkedésével. Expanziójuk fél évszázadon át megszabta a világ sorsát. Ok hoz­ták létre egyebek között a „világkormány" újabb kísérletét, az Egyesült Nemzetek Szervezetét, amely hatvan év után reménytelenül küszködik a rá háruló feladatokkal. Az ENSZ jelenlegi krónikus válságának egyik fő oka az, hogy ugyanebben az időben felgyorsult és beteljesült a volt gyarmatok önállósodása, legalább is nemzetközi közjogi értelemben. Jelenleg már 191 állam - számszerűen túlnyomórészt a fejlő­dő világból - keresi érdekeinek védelmét és ér­vényesítését a világszervezetnél, ám ennek csú­csain változatlanul a második világháború győz­tesei trónolnak, lehetetlenné téve a valódi erő­viszonyoknak és kihívásoknak megfelelő világ­vezetés felállítását. Ezeknek a politikai történé­seknek a hátterében hatalmas erővel terjedt a vi­lág egységes piaccá és gazdasági térséggé válása, az úgynevezett globalizáció. Mindez fokozato­san átrendezte a célok, eszközök, szervezetek és erőviszonyok világméretű rendszerét, amely az európai egyesítési és egységesítési projekt szá­mára is új körülményeket teremtett.

Úgy tűnt, hogy a szaporodó globális kihívá­sokra leginkább Európa nyugati fele találta meg az alkalmas választ: a határokon átívelő, szoros kormányzati együttműködést és közös cselek­vést. Ezt a nézetet erősítette az integráció szá­mos sikere, a közös piac és egyes közös politikák megteremtésétől egészen a közös pénzig. Úgy­szintén az Európai Unió modelljét dicséri az a hallatlan vonzerő, amelyet környezetére gya­korol, és amely évtizedek óta szinte minden kö­zelebbi szomszédját arra indítja, hogy tervei között fő helyen szerepeljen az unióhoz való csatlakozás. Ez utóbbi tendencia 1990 után fel­erősödött, mivel a szovjet összeomlás következ­tében megszűnt Európa politikai kettéosztottsága, és valódi lehetőséggé vált az alapszerződé­sekben következetesen ismételt tétel: „minden európai állam" csatlakozása az unióhoz.

Saját sikerein felbátorodva az Európai Unió a múlt század utolsó évtizedében lendületes kettős expanzióba kezdett. Egyrészt folytatta a mindad­dig bevált „mélyítést": az integráció intenzitásá­nak fokozását és kiterjesztését újabb kormányzati területekre. Az ezredfordulóra eredményesen vál­totta valóra az 1991-ben programba állított kö­zös pénzt az unió tizenkét tagállamában, és ezen felbuzdulva nyomban kihirdette önmagát a vi­lágméretű versenyképességi verseny közeli győz­tesének.2 Másrészt újabb merész lépéseket tett a bővítés irányába is: 1998-ban egyszerre tizenkét országgal kezdte meg a csatlakozási tárgyaláso­kat.3 Röviddel ezután, 1999 végén tagjelöltté nyilvánította Törökországot, amely tizenkét év­vel korában, 1987-ben kérte a felvételét. 2003 júniusában pedig tagságot ígért a Nyugat-Balkán összes államának.4 Ezek a lépések két irányban már körvonalazták a XXI. század első felének in­tegrációs jövőképét. Először: kissé homályosan, sőt növekvő bizonytalansággal szóltak az integráció további belső fejlődéséről. A gazdaság területén ugyanis a „mélyítés" közel jár a reálisan megvaló­sítható integráció határaihoz, a politikai - belbiz­tonsági, védelmi és külpolitikai - területek integ­rálása viszont a tagállamok ellenállásába ütközik. Mindez növekvő taglétszámmal egyre nehezeb­ben haladhat előre, mert mind szélesebb skálán szóródik az országok pozíciója az integrációs készségek és képességek szempontjából. Másod­szor; az unió lépései nagyon is konkrétan jelezték a szervezet táguló méreteit, a fenti felsorolásból ugyanis egyértelműen kibontakoznak egy har­minchárom tagú unió kontúrjai. Mindeközben előrehaladt és 2002 tavaszától szervezeti formát öltött egy harmadik lényeges funkció, nevezetesen az unió kormányzásának megújítási szándéka. Egy e tárgyú, igen alapos „fehér könyv" kiadása után előbb az Európai Konvent, majd azt köve­tően egy kormányközi konferencia foglalkozott egy alkotmánykezdemény, illetve egy vegyes műfajú „alkotmányos szerződés" szövegének ki­alakításával.

A mélyítés, bővítés és kormányzás hármas fel­adatának konzisztens és koncepciózus megoldása körvonalazhatta volna a XXI. század európai in­tegrációs konfigurációjának lényeges vonásait, vagyis az Európai Unió jövőképét. Azonban a franciaországi népszavazás, majd három nappal később, 2005. június l-jén a hollandiai referen­dum úgyszintén negatív végeredménye hideg zu­hanyként zúdult az integráció álmodozó politi­kai híveinek és a jól fizetett állásaiban elkényelmesedett tisztviselőinek nyakába. Az alkotmány körüli vita rávilágított arra, hogy a „mélyítés" ter­vei bizonytalanok, a bővítés víziója túlzásokkal terhes, az egész konstrukció kormányozhatósága pedig több mint kétséges. Márpedig az új tagálla­mok egyeden reménysége egy sikeres és műkö­dőképes európai integrációs konstrukció. Mit le­het tenni ezek után az alkotmány és egyáltalán az unió megmentéséért?

AZ ALKOTMÁNYOZÁS IDŐSZERŰSÉGE

Az alkotmányozás, mint politikai cselekvés, lé­nyegénél fogva egy közösség életének jelentős fordulópontjaihoz kapcsolódik. Kétségkívül ilyen esemény volt a nyugat-európai integráció elhatározása és jogi alapzatának kidolgozása az 1950-es években. Az unió „alkotmányát" mindaddig az alapszerződések képezték: a kö­zösség együttes akaratát tükrözve megfogalmaz­ták a közös cselekvés céljait, eszközrendszerét és terjedelmét, megszabták a szükséges hatáskörö­ket, kialakították az integrációs szerveket és mű­ködésük rendjét. Az alapszerződések folyamato­san változtak és bővültek, ez a mind kuszább, „folt hátán folt" szerű jogi konstrukció érlelte meg a rövid és tartós alapszerződés, egy „európai alkotmány" igényét. Úgy tűnt, hogy az integráció hosszú fejlődése, soklépcsős „mélyülése" kellő tartalmat képez és politikai alapot nyújt egy jogi „zárókő" felhelyezéséhez. Valéry Giscard d'Estaing, az Európai Konvent elnöke visszatérően ismé­telte, hogy az alkotmányos szerződés a követ­kező ötven esztendőre rakja le az unió alapjait. Kérdés, itt volt-e az ideje az alkotmányozásnak? A nyugat-európai integráció addigi haladása és felépítése tekintetében   minden  valószínűség szerint igen. Az egyesülési folyamat ugyanis ma­gába foglalja a három legnagyobb államot, a Német Szövetségi Köztársaságot, Franciaorszá­got és az Egyesült Királyságot. Nyugat-Európá­ban már csak az nem tagja az uniónak, aki vala­milyen okból kifejezetten nem akarta ezt a lé­pést megtenni.5 Az általában szorgalmazott és támogatott gazdasági integráció területén az él­csapat elérte a reálisan elképzelhető legmaga­sabb szintet, a közös pénz létrehozását. Ez a fo­kozat súrolja a nemzeti szuverenitás kényes ha­tárait, mivel a közös valuta fenntartása okán az unió beleszólást igényel a költségvetési politi­kába. Rajta túl már olyan kormányzati területek fekszenek, amelyek egyesítése fájdalmasan bele­nyúlik a kormányok politikai eszközrendszeré­be. Ilyen mindenekelőtt az adópolitika, amely keményen ellenáll a harmonizálási kísérletek­nek. Úgyszintén az egyesíthető hatáskörök peri­fériáján helyezkedik el a belső biztonsággal kap­csolatos kormányzati tevékenység. Bármennyi­re kívánatos és ésszerű lenne például a nemzet­közi terrorizmus elleni küzdelem integrációs szintű megszervezése, a tagállamok titkosszolgá­latai féltékenyen őrzik szuverenitásukat és infor­mációikat. Végül a külpolitikai érdekek is elég egyértelműen a nemzeti közösségek és identitá­sok szintjén fogalmazhatók meg, és az uniós cse­lekvést a tagállamok csupán kiegészítő keret­ként kívánják olykor-olykor használni. Megál­lapítható tehát, hogy az Európai Unió félévszá­zados fejlődés után a XX. század végére olyan ál­lapotba jutott, amely mind a bővítés, mind az integráció mélysége tekintetében betetőzhetőnek tűnt egy tartósnak szánt új alapszerződéssel, ha úgy tetszik, egyfajta államokat egyesítő al­kotmánnyal. Ez a megállapítás lényegében az 1993-ban életbe lépett Európai Uniós Szerző­dés által tükrözött integrációs fokozatra és az 1995-re kialakult, tizenötös tagállami körre vonatkozik. Az alkotmányos szerződés koncep­ciója és tartalmi újításai ennek a fejlődésnek a meghosszabbításában fekszenek, azt csiszolják és tökéletesítik, de új, a jövő kihívásainak is meg­felelő modellt nem jeleznek.

Az alkotmányozás indokolt és időszerű lehet egy folyamat betetőzésekor. Ha csupán a második világháború utáni nyugat-európai folyamatot szemléljük, erre utaló jeleket fel is lehet fedezni. Ám a szépen felépített tervet keresztezte az újabb bővítés és nyomában a további csatlakozási igé­nyek hatalmas erejű hulláma. Az Európai Unió vezetői természetesen nem hagyták figyelmen kívül a közelgő eseményt, és a leendő tagok és tagjelöltek kivétel nélkül meghívást kaptak az Európai Konventbe. A konvent kezdetén, 2002 tavaszán már látható volt, hogy a csatlakozásáról tárgyaló tizenkét állam közül először tízen fognak egyszerre belépni. Rajtuk kívül megkap­ta a meghívást a tárgyalásokon lassabban haladó Románia és Bulgária, valamint a tagjelöltté nyilvánított Törökország. Ilyen formán az al­kotmányozási folyamatban a tizenöt EU tagországon kívül további tizenhárom európai állam képviselői vettek részt, gyakorlatilag azonos jo­gokkal és esélyekkel.6 Ugyanebben az összetétel­ben ülésezett a konventet követő kormányközi konferencia és fogadta el - némi módosítással - az alkotmányos szerződés ratifikációra szánt szövegtervezetét.

Formailag tehát az alkotmánytervezet huszon­nyolc ország közös művének tekinthető. A való­ságban mégsem az, mégpedig több okból. Elő­ször is, az új jövevények semmilyen tapasztalat­tal nem rendelkeztek az unió belső életére vo­natkozólag. Habár a tagjelöltek részéről jó pár kitűnő integrációs szakember jelent meg a kon­venten, és kormányaik mind az előkészítés, mind pedig a kormányközi jóváhagyás során hozzáértő háttérre támaszkodhattak, az unió működésének gondjai számukra nem képeztek élő, valódi problémát. A tagjelöltek egy része a gyakorlatban megfigyelőként szemlélte az ese­ményeket. Az aktív szereplők főként elveket védtek, mindenek fölött a leendő új tagállamok egyenjogúságát. Az adott körülmények között valóban ez a szempont tűnt a legfontosabbnak. Ezért is találtak egymásra az EU-tizenötök ön­tudatos kisebb tagállamai - például Írország, Portugália, Finnország stb. - és a tagjelöltek, és alakult ki belőlük az unió régebbi nagy tagjaival szemben az „azonosan gondolkodó" országok harcos csoportja. Ami a „tizenötök" törekvéseit illeti, ők az alkotmányozási folyamatban hosszabb idő tanulságaiból merítettek és régóta képviselt elveket hangoztattak. Ismereteik és célkitűzéseik az integráció addig felgyülemlett tapasztalataira épültek, és semmilyen tekintet­ben nem számoltak a küszöbön álló bővítés vár­ható hatásaival. Minthogy a csatlakozás hangsú­lyos feltétele volt a közösségi joganyag és intéz­ményrendszer teljes és mielőbbi átvétele a leen­dő tagországok részéről, a „tizenötök" a bővítést a meglévő unió - nem is túl jelentős mértékű -megnagyításának tekintették, és minőségi válto­zást nem vártak tőle, hanem egyszerű fizikai vál­tozásként fogták fel. Ezért is robbant politikai bombaként az alkotmányra kimondott francia „nem". Az Európai Konvent napirendjén ugyanis semmilyen formában nem szerepelt például a régi és az új tagállamok között fennálló bérszín­vonal-különbségek várható hatásainak elemzése vagy a török csatlakozás következményeinek számbavétele. Ezeken a problémákon nemcsak a konvent, hanem a tagállami kormányok és parlamentek, valamint az Európai Bizottság és más felelős uniós szervek is könnyedén átléptek. Súlyukra, elsősorban politikai hatásaikra a francia és holland szavazópolgárok, a sokszor hiányolt európai démosz reprezentánsai, a „nép" hívta fel indulatosan a figyelmet. A jelzésre figyelni kell, mert az integráció jövője múlhat a kormányok és más politikai szervek európai projektjének belső támogatottságán.

AZ ALKOTMÁNY VISZONYA MÚLTHOZ ÉS JÖVŐHÖZ

Az európai alkotmány tervezete bizonyos tekintet­ben hiányokat pótolt, illetve korrigálta a korábbi alapszerződéseket. Mindenekelőtt ilyen helyreiga­zításnak tekinthető a minősített többségi szavazás úgynevezett kettős többségi rendszerének javasolt bevezetése. Mind a mai napig ugyanis politikai al­kukban dőlt el, hogy melyik tagállamnak milyen súlyú szavazat jár a legfőbb uniós döntéshozó szerv, a miniszteri tanács rendszerében. Ennek a módszernek a sebezhetőségére és ellentmondásos­ságára a nizzai csúcson kialkudott elosztás világí­tott rá, amely már a leendő, huszonhét tagú unióra is vonatkozik. Minthogy a kibővülő unióban meg­nőtt a tagországok méreteinek szóródása, a skálát szét kellett húzni, hogy mód nyíljék a finomabb különbségek tükröztetésére. Az összes szavazat száma a tizenöt tagországra vonatkozóan 87-ről 237-re nőtt. A tagállamok huzakodásának eredményeként az új rendszerben a legnagyobb négy egyformán 29-29 szavazathoz jutott, amely a megelőző 10-10 szavazatnak arányosan közel há­romszorosa. Ezzel szemben Spanyolország - és a vele összemérhető új tag, Lengyelország - voksai­nak száma 8-ról 27-re változott, vagyis jóval túl­lépte a szavazati skála mintegy háromszoros nagyí­tási arányát. Természetes, hogy ezek után a két érintett tagállam körömszakadtáig ragaszkodott a súlyukat felértékelő - egyébként azonban ellent­mondásoktól terhes - nizzai rendszer változatlanságához. Ez a probléma az alkotmányt jóváhagyó kormányközi konferencián az egyik fő vitatéma volt. Ezzel szemben az új alkotmány egy egyszerű, könnyen adatható, ugyanakkor igazságos rendszer bevezetését javasolja. Az úgynevezett kettős több­ség egyrészt a tagállamok, másrészt az unió lako­sainak meghatározott arányú többségét követeli meg a döntéshez. Természetesen kemény vita tárgya volt a többség két elemére vonatkozó százalékos arányok rögzítése. A tagállamok 55 és a lakosok 65 százalékának kimondása bizonyos tagállamok­nak, illetve bizonyos összetételű koalícióknak ked­vezőbb lehet, mint másoknak. Ugyanakkor nem fér kétség ahhoz, hogy ennek a két konkrét ténye­zőnek a figyelembevétele mindenki számára elfo­gadható és méltányos. E tekintetben tehát az al­kotmányozás egy hiányosságot pótolt.

Az alkotmányos szerződés tervezetének egy sor rendelkezése új és többségében merész elő­relépést képvisel. Ilyen például a hatáskörök újfajta osztályozása, az unió egységes jogi sze­mélyiségének kimondása, a gyorsabb integrá­cióra kész és képes tagállamok számára a szoro­sabb együttműködés lehetőségeinek megte­remtése stb. Ezekről a kérdésekről szól túlnyo­mórészt az alkotmány máris bőséges szakiro­dalma. Hozzá kell tenni, hogy bizonyos kérdé­sekben a konvent túlzásokba is esett, amennyi­ben túllépte a tagállamok politikai tűrőképessé­gének kényes határait. Például: a kormányközi konferencia elutasította egy „jogalkotó minisz­teri tanács" elkülönítését a jelenleg működő szakminiszteri ülésektől, ahol az egyes témakö­rökben illetékes kormánytagok a maguk szakte­rületének uniós szabályait hagyják jóvá. Hasonló­képpen merész és részben ellentmondásos öt­letnek tűnik a kormányfői csúcsértekezlet, az Európai Tanács élére külön választott elnököt állítani. Ezt a funkciót jelenleg az elnökséget be­töltő tagállam kormányfője látja el, aki tekinté­lyét és tájékozottságát éppen az általa ténylege­sen gyakorolt magas funkcióból meríti. Csupán „európai" színekben valószínűleg nehezebb lenne a miniszterelnökök vitáit vezetni. Ezen kívül a javasolt „szuperelnök" működése a mindennapi gyakorlatban ütközésekhez és párhuzamossá­gokhoz vezetne az Európai Bizottság elnökével, sőt talán még a tervezett uniós külügyminiszter­rel is. Ezekben - és más hasonló ügyekben - a konvent és a kormányközi konferencia valószí­nűleg kissé előreszaladt a realitásokhoz és a valódi igényekhez mérten. Mégsem ezek a kérdések domináltak az alkotmány körüli vitákban és okozták az említett népszavazásokon az elutasí­tását, hanem az újabb kihívásokkal való szem­benézés hiánya.

Visszatekintve az alkotmányozás több mint kétéves időszakának tapasztalataira, az az egyér­telmű következtetés adódik, hogy a résztvevők elsősorban a múltat modellezték és nem a jövő feltételeit tették a mérlegre. Az unió szokásaihoz híven a régi tagállamok mindenekfölött az in­tézmények átalakításában keresték a kiutat. A nyugat-európai integráció jogi-intézményi szerkezete valóban csodálatos vívmány a maga nemében. Az is nyilvánvaló ugyanakkor, hogy ilyen fokú precizitást, az apró részletekbe menő gazdasági szabályozást, a teljes tevékenység jog­szabályi leképezését, az összes nemzeti nyelven megjelenő és közvetlenül alkalmazható jogot csak az európai kulturális - és benne államigaz­gatási - örökség talaján lehet elfogadni, elviselni és hatékonyan alkalmazni. A világ más tájain, például Amerikában, Japánban vagy a fejlődő világban ugyanez a modell életképtelen lenne. Ám Európában is főként az integráció közvetlen művelői - politikusok, hivatalnokok, elemzők lelik örömüket az acquis communautaire tökéle­tességében. Az üzleti világ általában viszolyog a túlzott állami beavatkozástól, és nem kedveli a piaci folyamatok aprólékos regulációját. Az ál­lampolgárok számára sincs jó üzenete a tudálékos tolvajnyelvnek: elitista, elzárkózó, titkolózó benyomást kelt. Mindez köztudott, ám a konvent ennek ellenére sem tért le a kitaposott ösvényről, és a legnagyobb tettének az intézményi-jogi re­formjavaslatokat tekintette. A kezdetben valóban alkotmányszerűnek indult szöveg egy fontos­kodó fordulattal - a technikai jellegű harmadik rész csatolásával - súlyosan elnehezült és a nagy­közönség számára ugyanúgy emészthetetlenné vált, mint bármely elődje. Ez rossz fényt vetett az alkotmányozás egészére és elfedte azokat a ki­tűnő javaslatokat, amelyek a felduzzasztott szö­vegben rejtőznek.

A „NÉGY SZABADSÁG" PROBLÉMÁJA

Az európai alkotmányozás folyamatában a bő­vülő szervezet jövője ténylegesen nem szerepelt a napirenden. A régi tagállamok egyszerűen nem akartak tudomást venni arról, hogy az újabb tagok belépése minőségi változást is hoz­hat magával. Úgy tekintettek a bővítésre, mint a meglévő modell mechanikus kiterjesztésére a rendszert váltott keleti és dél-keleti szomszé­dokra. A „klublogika" szerint általában abból indultak ki, hogy az alkalmazkodjék, mégpedig teljesen és feltétel nélkül, aki be akar lépni. Ezt a tagjelöltek és a további csatlakozni vágyók vita nélkül elfogadják, ám a politikai készség nem iktatja ki az objektív változásokat és nem is oldja meg a belőlük fakadó problémákat, amelyek az integráció kiterjesztésének szükségszerű kísérői. Ezek a problémák elsősorban az unió alapépít­ményéhez tartozó „négy szabadsággal" és a kö­zös költségvetéssel kapcsolatosak. Az alkotmány tervezete mechanikusan megismétli az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő szabad áramlásának tételét, amely az Európai Unió klasszikus felfogása szerint alapvető jog. Mint­hogy az integráció az Alapvető Jogok Kartájá­nak elfogadásával és az alkotmányba javasolt be­építésével jelentős lépést tett az egyének, vagyis az uniós állampolgárok jogainak megfogalma­zása és érvényesítése területén, ezek a „szabadsá­gok" a kormányok közötti egyezségen túl mind határozottabban jelentkeznek egyéni jogként is. Ha most a francia és a holland népszavazást övező vitákat tekintjük, látható, hogy a kritikák és ellenérzések jelentős része a négy szabadság­nak az új tagállamokra való kiterjesztésével kap­csolódott össze. A Franciaországban ijesztő fi­gurává nőtt „lengyel vízvezeték-szerelő" szim­bolizálta a régi tagállamokat elözönlő és a mun­kahelyeket megszálló, olcsó konkurenciát. Arról kevesebb szó esett, hogy a „tizenötök" kormá­nyai keményen kézben tartják az új tagállamok munkaerejének bebocsátását, és erre a bővítést követően hét éven át meg is van a lehetőségük. A munkaerőmozgás konkrét számai egyébként ugyanúgy nem adnak okot az aggodalomra, mint annak idején a spanyol és portugál csatlakozás alkalmával, pedig akkor is megkongatták a vész­harangokat.

Éles kritika kíséri a régi tagállamokból az újakba áttelepülő tőkét. Ezzel kapcsolatban a bírálatok nem tesznek különbséget aközött, hogy a tőke az unión belül marad-e, vagy pedig ténylegesen elhagyja a közös gazdasági térség te­rületét és elvándorol más tájakra. Márpedig a kettő semmiképpen nem vehető egy kalap alá, mert az unión belüli ipartelepítés közös érdeke­ket is szolgál: növeli az exportpotenciált, javítja a foglalkoztatást és remélhetőleg a versenyké­pességet is. A munkaerő és a tőke unión belüli szabad mozgásának elutasításához képest már csak „hab a tortán" a szolgáltatások nagyobb szabadságát célzó bizottsági javaslat, a Bolkestein-direktíva tervezetének viharos fogadtatása. Közös vonás a tőke, a munkaerő és a szolgáltatások korlátozásának szándékánál, hogy mindegyik esetben az új tagállamok nagyobb versenyképes­sége, elsősorban alacsonyabb bérszínvonala volt az ellenkezés fő oka.

Minthogy a konvent munkájában a szakmai szempontok az említett jogi-intézményi aspek­tusra korlátozódtak, közgazdasági elemzésekre ugyanúgy nem volt mód és igény, mint például a közvélemény várható reagálásának mérésére, a tervezett lépések politikai elfogadottságának szondázására. Márpedig mielőtt egymás mellett kodifikáltuk volna egyrészt a „négy szabadsá­got" - mint minden tagállamot és állampolgárt megillető, alapvető jogot -, másrészt a „minden európai állam" felvételére vonatkozó politikai készség változatlan fenntartását, helyes lett vol­na e két rendelkezés összefüggéseit is végiggon­dolni. Az alkotmány elutasítása most arra hívja fel a figyelmet, hogy bizonyos bérszínvonal-kü­lönbségen túl a „négy szabadság" gyakorlati ér­vényesítése beleütközik a magasabb életszínvo­nalú és bérszintű tagállamok politikai tűrésha­táraiba. A francia vagy a holland szavazópolgárok többsége nem ért egyet azzal, hogy az új tagállamok munkavállalói szabadon lépjenek be országaik munkaerő-piacára, és azzal sem, hogy a náluk működő tőke átvándoroljon az unió ol­csóbb béreket kínáló új tagországaiba. Vissza­menőleg kétségbe vonják tehát a csatlakozási szerződések ez irányú rendelkezéseit, és hallani sem akarnak arról, hogy hasonló feltételekkel további szegény országok váljanak az unió tag­jaivá. Ezen a ponton a tizenötök kormányai nem élvezik saját állampolgáraik támogatását. Szembe kerülnek egymással továbbá a munka­vállalói és a vállalkozói érdekek. Az uniót több­nyire és jellemzően az utóbbiak mozgatták, a piaci szabadság és mozgástér megteremtése és folyamatos tágítása a vállalkozók számára tette átjárhatóvá a belső határokat és kapcsolta egybe a nemzeti piacokat, hogy a táguló térségben op­timális kombinációkban egyesíthessék a terme­lési tényezőket. A munkavállalói tömegek ezt a lehetőséget a bővülő unió vonatkozásában elutasították. Minthogy a saját kormányaik mindeddig a megkérdezésük nélkül cselekedtek - vettek fel új államokat az unióba és ígértek to­vábbiaknak tagságot -, most egy nehezen ke­zelhető politikai kontextusban, egy fontos té­mával, az alkotmánnyal kapcsolatban mondtak nemet, és tették kétségessé ily módon az integ­ráció további fejlesztésének tervét.

Az alkotmányozás bármilyen folytatása ese­tén megkerülhetetlen kérdés a négy integrációs szabadság érvényességi körének és feltételeinek meghatározása. Látható, hogy politikai szinten és eszközökkel a kérdés kezelhetetlen: indulato­kat kelt, konfliktusokat gerjeszt, elutasító vála­szokat szül. A probléma tanulmányozását szak­értői szinten kell elkezdeni. A homogén integ­rációs feltételek között elképzelt piacbővítő és vállalkozásoptimalizáló hatásokat transzponálni szükséges egy növekvő heterogenitású gazdasági térségbe.

Ezek után meg kell állapítani, hogy milyen határértékeken belül dominálnak a pozitív ha­tások, és honnan kezdve fordul a visszájára az integráció idealizált hatásmechanizmusa: kezdi rombolni az ipart, munkahelyeket, csökkenteni a gazdasági teljesítményt és növelni a különféle költségeket. Az integrációs szabadságok korlátlan érvényesülése liberális gondolat, alkalmazása homogén gazdasági környezetben és kedvező konjunktúra mellett pozitív hatásokat gerjeszt. A piaci liberalizáció az integrációban elsősorban vállalkozói érdekeket szolgál, mégpedig olyan mérettartományban, ahol a tevékenység több nemzeti piacot ölel fel, azaz lehet és érdemes a termelés tényezőit az unió területén - vagy azon túl - optimalizálni. Az integrációs dimenzió ki­használása növeli a konkurenciát, és ez által fel­készít a nemzetközi versenyre. A hosszabb távú előnyök elérésének azonban rövid távon vesz­tesei vannak (munkájukat vesztett dolgozók, csődbement vállalkozók), akik politikai elége­detlenséget szítanak. Az Európai Unió olyan kontinentális méretű birodalom képét körvona­lazza, amelyben ez idő szerint a „tartományok", vagyis a tagállamok kormányoznak és tartják kezükben a központi szerveket. Márpedig eb­ben a hatalomelosztási képletben a részérdek megelőzi az összérdek érvényesítését. A régebbi - magasabb életszínvonalú és fejlettebb szociális hálóval rendelkező - tagállamok részérdekei egy bővülő és mindinkább heterogén gazdasági tér­ség esetében az integrációs szabadságok korláto­zása mellett szólnak.

A HETEROGENITÁS KEZELÉSE

Az európai integráció további fejlődésének egyik kulcskérdése általában a heterogenitás ke­zelése. Ez a feladat a kezdetektől fogva mind a mai napig elsősorban a regionális politikára szű­kül le. A gazdasági fejlettségi szint különbségei­nek kezelése hajdan a tagállamokon belüli ré­giók (például Dél-Olaszország) felkarolására és fejlesztésére korlátozódott. Később a bővítések már egész tagállamokat soroltak ebbe a kate­góriába (például Írországot, Portugáliát stb.). A legutóbbi, keleti irányú bővítés nyomán az új, illetve a potenciális jövőbeni tagok már egy teljes régiót alkotnak: Európa keleti fele várja a forrástranszfereket, amelyeket a tehetősebb EU- tagállamok változadan körének befizetései táplálnak.

Az Európai Unió következő hosszú távú költségvetése körüli konfliktusok nemcsak és nem elsősorban a 2007-2013 közötti időszak bevételi és kiadási tételeiről szólnak, hanem a mostani döntések esedeges távolabbi politikai következményeiről. A nettó befizető államok, élükön Németországgal jól látják ugyanis, hogy az ő számuk nemigen fog nőni, viszont a re­ménybeli nettó kedvezményezettek hosszú sor­ban állnak az unió kapuja előtt, bebocsátást és vele együtt jelentős többletforrásokat remélve. A források átengedésének indítéka a belső piac feltételeinek bizonyos kiegyenlítése, közhasznú beruházások támogatása (például közlekedési fo­lyosók építése, a külső határok megerősítése stb.) és a tagállamok közötti szolidaritás kifejezése. Ezek közül a legjobban megfogható és védhető a közösségi hozzáadott értéket képviselő projektek előmozdítása. Az ma már nyilvánvaló, hogy a je­lentős összegeket felemésztő közös agrárpolitika alapvető reformokra szorul. Az egyik kiút a ter­mékek és a megművelt területek tévesen orien­táló - többlettermelésre ösztönző - támogatása helyett az elérendő vidékfejlesztési céloknak a regionális politikába való átültetése lehet. Ez megváltoztathatja a regionális politika szere­pét és a költségvetésben elfoglalt súlyát. Ugyan­akkor kevésbé köztudott, hogy maga a regioná­lis politika is megújító változtatásokra érett, mi­vel nem minden akciója szolgálja a kitűzött cé­lokat: az elmaradott vagy hátrányos helyzetű ré­giók felemelését és a közösség kohéziójának erő­sítését. Az Európai Konvent nem szentelt figyel­met a közös költségvetés szerkezeti problémái­nak, holott ez a teriilet is beteg és megérett a re­formokra. A megoldadan gondok konfliktuso­kat okoznak a költségvetés véglegesítését célzó tagállami egyeztetés során; ezen túl politikai feszültségek forrásai, amelyek alkalomadtán - például a francia népszavazáskor - váradanul a felszínre törnek.

Az európai alkotmányozás lehetett volna az in­tegrációs folyamat egyfajta lezárása is. A nyugat­európai egyesülési folyamat tanulságait feldol­gozva és a keleti bővítés várható hatásait számba véve megalkodiató lenne az a modell, amely újabb fél évszázadon át valóban a harmonikus együttműködés szervezeti alapjait képezné. Csakhogy ezt a munkát a jövő felmérésére is ki kell terjeszteni. Az Európai Unió asztalán ma olyan nagy horderejű kérdések sorakoznak és várnak döntésre,  amelyek egy évtizedre megszabják a szervezet működési irányát és ke­reteit. Mindenekelőtt le kell zárni a 2007-2013 időszakra szóló költségvetést. Ugyanakkor meg kell kezdeni a közös költségvetés olyan kritikus elemzését, amely nem riad vissza az agrárpoli­tika és nyomában a regionális politika gyökeres átalakításától, és a nettó befizető országok szá­mára is elfogadható módon építi be a forrás-transzferek rendszerébe a mind újabb tagokat. A tovább bővülő unión belül kezelhető politikai pályákra kell helyezni a heterogenitást. A gyor­sabban haladók számára meg kell erősíteni a részben már létező, részben az alkotmány terve­zetében körvonalazott lehetőséget a „kemény mag" kialakítására vonatkozóan. Ugyanakkor ki kell dolgozni az „integrációs szabadságok" működésének azokat a gazdasági előfeltételeit, amelyek megfelelő módon vezetik be az egy­séges piac mechanizmusaiba a viszonylag ala­csonyabb bér- és teljesítményszintű új tagálla­mokat. Végül a következő évtizedre vonatko­zóan célszerű minél pontosabb bővítési menet­rendet felállítani, amely perspektívát ad a felké­szült tagjelölteknek, ugyanakkor nem kelt fölös­leges illúziókat azokban az országokban, ahol akár az ő, akár az unió felkészületlensége miatt reálisan hosszabb várakozási és átmeneti idősza­kokra lesz szükség.

JEGYZETEK

1     Ágh Attila, Magyar Hírlap, 2003. augusztus 20.

2    Az úgynevezett Lisszaboni Program szerint: „Az unió új stratégiai célja a következő évtizedre, hogy a világ legversenyképesebb  és legdinamikusabb  tudásalapú gazdaságává váljék, amely képes a fenntartható gaz­dasági növekedésre több és jobb munkahellyel és nagyobb szociális kohézióval." (A 2000. március 23-24-ei, Lisszaboni Európai Tanács elnökségi követ­keztetései, 5. pont.)

3    Tíz állam - köztük Magyarország - 2004. május l-jén lépett be az Európai Unióba, ketten - Románia és Bul­gária - a tárgyalások során lemaradtak és előrelátha­tólag 2007. január l-jén csatlakoznak az unióhoz.

4     A szaloniki csúcson Horvátország, Szerbia-Monte­negró, Bosznia-Hercegovina, Macedónia és Albánia kapott ígéretet, hogy a feltételek teljesítése esetén egy­kor az Európai Unió tagjai lehetnek.

5    Norvégia  lakossága   két   alkalommal,   1972-ben és 1994-ben elutasította a kormány által javasolt és tárgyalt csatlakozást. Svájc szavazópolgárai még a megelőző fokozat, az Európai Gazdasági Térség gondolatát is leszavazták 1992-ben. Izland tudatosan marad távol az integrációtól, mert attól tart, hogy mint kis ország, a szervezeten belül nem kapna kellő súlyt.

6    A tizenhárom tagjelölt jogai két tekintetben külön­böztek a konventben az EU-tagállamokéitól. Egyrészt blokkszerűen nem foglalhattak volna el az EU-tizen-ötökével ellentétes álláspontot, ilyenre azonban nem került sor.  Másrészt számukra nem biztosították nemzeti nyelveiken a kabintolmácsolást,  de saját költségükre, hazulról hozott tolmácsokkal megszer­vezhették a fordítást. Ez utóbbi lehetőséggel egy-két ország alkalomszerűen élt.

IRODALOM

Bolkestein, Frits: The Limits of Europe, Lannoo, Tielt, 2004

Der Verfassungsentwurf des EU-Konvents. Bewertung der Strukturentscheidungen, ZEI, Bonn, 2003

Emerson, Michael: The Wider European Mátrix, CEPS, Brüsszel, 2004

Európai Alkotmány - európai jövőkép, Nemzetközi konferencia, Budapest, 2003. október 28. Európai Füzetek különszáma

Fitoussi, Jean-Paul: La régle et le choix, Seuil, Párizs, 2002

General Report on the Activities of the European Union 2003, European Commission, Brüsszel

Gordos Árpád-Odor Bálint: Az Európai Alkotmányos Szerződés születése, HVG-ORAC, Budapest, 2004

Lafran, Brigid (szerk.): Constitution-Building in the European Union, IEA, Dublin, 1996

Ludlow, Péter: The Making of the New Europe, Euro-Comment, Brüsszel, 2004

Norman, Péter: The Accidental Constitution, Euro-Comment, Brüsszel, 2003

The European Convention, The evolution of a Constitution for Europe, CEC. COMECE, EKD, Brüsszel, 2003

Foto: Europai Unio Multimedia Archivuma

Az Euroastra köszönetet mond a Bruxinfonak és a MEH-nek a tanulmány rendelkezésre bocsátásért

Az eredeti megjelent: 2005 december 10