|
 2016. szeptember 23-án az igazságügyi miniszter a Kormány képviseletében benyújtotta az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényjavaslatot, melynek általános vitája e kézirat lezárásakor már befejeződött. Az új szabályozás előkészítésében fontos szerepet betöltő Szerzőnktől lényegre törő összefoglalót kapunk a releváns változásokról.
Bevezetés gyanánt[1]
„Minden állam alkotmánya csak annyit ér, amennyit abból a közigazgatás megvalósítani bír."[2] Az Alaptörvény XXIV. cikke mindenkinek garantálja, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék. Emellett az ügyfeleknek és a végrehajtó hatalomnak egyaránt az az alapvető elvárása a közigazgatási hatósági eljárásokkal szemben, hogy azokban a lehető leggyorsabban végleges döntés születhessen. A jogállammal szemben támasztott alapvető elvárás, hogy a jogrendszer önmagára vonatkozó szabályai feltétlenül érvényesüljenek, vagyis alkotmányos követelmény az is, hogy az eljárási szabályokat a hatóságok is betartsák.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) egy évtizede alatt számtalan alkalommal, jelentősen módosult és kibővült. A közigazgatási szervezetrendszer átalakításának folyamata is szükségszerűen érintette az eljárási szabályokat. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése felkérésére a Miniszteri Bizottság 2007. június 20-án fogadta el a Jó közigazgatásról szóló CM/rec(2007)7. számú ajánlását és függelékét, „A jó közigazgatás kódexét", amelynek iránymutatásai általános európai követelményként jelentkeznek. Mindezek alapján megérett a helyzet arra, hogy a jogalkotó új szemléletű törvényben vonja le a Ket. tíz éves hatályosulásának tapasztalatait, egyben hozzájáruljon a valódi közigazgatási bíráskodás megteremtéséhez is, egyúttal pedig az ügyfelek számára ténylegesen érzékelhető, pozitív változásokat eredményező eljárásjogot teremtsen.[3]
A „Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia 2014-2020"[4] a hatósági eljárásokra vonatkozó szabályozás irányát a korszerű és ügyfélbarát eljárásrendben, az egyszerűbb eljárásokban, a rövidebb bruttó eljárási időtartamokban, az eljárások túlszabályozottságának csökkentésében (dereguláció), egyúttal pedig – a hatékonyság növelésének útjaként – a belső munkafolyamatok egyszerűsítésében ragadta meg.
A Kormány, miután 2015 májusában elfogadta az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény koncepcióját,[5] a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előkészítésével összefüggő egyes feladatokról szóló 1352/2015. (VI. 2.) Korm. határozatban meghatározta a közigazgatási hatósági és perjogi szabályok megújításával összefüggő feladatokat. Az igazságügyi miniszter feladatául szabta, hogy – a Miniszterelnökséget vezető miniszterrel együttműködve – a tudomány, az igazságszolgáltatás, a központi és a területi közigazgatás képviselőiből álló kodifikációs bizottság részvételével készítsen az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvénytervezetről előterjesztést. A kodifikációs munka során – a bürokráciacsökkentés során létrejött új szabályok kivételével – semmilyen korábbi bevett intézményhez nem volt kötve a bizottság, ezért lényegében minden egyes jogintézményre vonatkozó rendelkezés tiszta lappal indult. (Még ha a jól működő jogintézmények „megjavítása" nem is volt a kodifikátor célja.)
2016. szeptember 23-án az igazságügyi miniszter a Kormány képviseletében benyújtotta az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényjavaslatot, melynek általános vitája a kézirat lezárásakor már befejeződött.
Érthetőbb nyelvezet, áttekinthetőbb struktúra
Az Ákr. terjedelme töredéke a Ket. hatályos szövegének. Ezt önmagában is tekinthetjük egyfajta deregulációs munka eredményének. A Ket. – címével ellentétben – ugyanis távolról sem csak eljárásjogi szabályokat tartalmazott, ezért a kodifikátornak mindenek előtt arra kellett törekednie, hogy tiszta eljárásjogot tételezzen, és törekednie kellett arra, hogy a szöveget valamennyi nem eljárásjogi normától megtisztítsa. Ilyenek voltak különösen az anyagi jogi szabályok, a hatósági eljárásjogi jogviszonyra ki nem ható, ténylegesen ügyviteli jellegűnek minősíthető szabályok. Ennek megfelelően például részletes hatásköri szabályokat sem tartalmaz, vagyis nem sorolja fel azokat a szerveket, amelyek hatóságok, hanem ehelyett kimondja, hogy hatóság az a szerv, szervezet vagy személy, amelyet (akit) törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet hatósági hatáskör gyakorlására jogosít fel vagy jogszabály hatósági hatáskör gyakorlására jelöl ki. A kódex ennek megfelelően nem határoz meg általános hatáskörű elsőfokú államigazgatási szervet sem. Ugyancsak távolabbi kapcsolatban áll a hatáskör kérdésével, mégis indokolt megemlíteni, hogy a területi államigazgatás nagyfokú átalakításához illeszkedve a jövőben általános kérelembefogadó hely nem a jegyző, hanem a kormányablak lesz.
Az Ákr. nyelvezete sokkal egyszerűbb és homogénebb a Ket.-nél. A szakaszcímek, a rövidebb §-ok és mondatok alkalmazása mellett látható, hogy a kodifikátor törekedett a „ha-akkor" fordulat alkalmazására stb. Azt gondolom, hogy ezzel nemcsak a hatósági ügyintézők munkáját, hanem az ügyfelek joghoz jutását is segíti a szöveg.
Jogalkalmazói és oktatási tapasztalatok alapján, a kodifikáció során egyenként vizsgáltuk felül az egyes jogintézmények elhelyezkedését. Így került önálló fejezetbe a hivatalbóli eljárás, illetve az egyes hatósági intézkedések különös szabályai, de például a hatósági tanú is ezért kerülhetett megérdemelt helyére, az eljárási cselekmények rögzítéséről szóló címbe.
Általános szabályozás
Míg címében a Ket. is általános szabályozást ígért, a valóságban azonban a hatályos törvény csak annyiban volna általánosnak tekinthető, hogy a lehető legtöbb hatósági eljárás lehető legtöbb mozzanatára szabályoz: a felgyorsult társadalmi és technológiai fejlődés, valamint az egymást váltó kormányok eltérő szemlélete miatt nem válhatott a hatósági eljárások kiérlelődött törvényi alapjává, mert tíz év alatt gyakorlatilag minden rendelkezése módosult, szövege és szabályozási terjedelme egyre bővült, ugyanakkor a koherenciája meggyengült, és végül valamiféle „ügyintézői kézikönyvvé" vált.[6] A közigazgatási eljárások újraszabályozásának kiemelt előfeltétele egy általános hatályú, a közigazgatás hatósági eljárásainak alapvető szabályait megállapító eljárási kódex – amelyet Valló Józsefhez[7] hasonlóan neveztünk általános közigazgatási rendtartásnak -, amelyet a lehető legtöbb ügyben alkalmazni kell.
A Ket.-ben meghatározott kivett eljárások egy része[8] nem feleltethető meg a közigazgatási hatósági eljárás fogalmának, biztosan nem közigazgatási hatósági eljárás, a külön tartott eljárások száma mára – minden elvi alapot nélkülözve, leginkább ágazati (vélt) presztízsokokból – tizenöt pontban felsorolva mintegy hatvanra nőtt. Az általános és különös eljárási szabályokat tovább árnyalják a privilegizált eljárások, amelyekben törvény vagy kormányrendelet – különböző mértékben – enged a Ket. rendelkezéseitől eltérést. Emellett pedig a Ket. ma is számtalan ponton teszi lehetővé, hogy különös eljárási szabály eltérő szabályokat állapítson meg.
A szabályozás megújítása során alaptételünk volt, hogy a Ket. alkalmazhatatlanságához az vezetett, hogy a jogalkotó nem ismerte fel, hogy a több ezer eljárástípus minden lényeges eleme nem rögzíthető egy törvényben. Ezzel szemben csak azoknak a szabályoknak a tételezésére lehet törekedni, amelyek valóban minden eljárásban közösek, és az ezen kívül eső szükségszerű sajátosságok meghatározását az ágazati, kiegészítő eljárási jogszabályokba utalja. Ennek ellenpontjaként az Ákr. a ténylegesen általános szabályoktól való eltérés lehetőségét radikálisan szűkíti.[9]
Az Ákr. azonban azt is kimondja, hogy – miniszteri rendelet kivételével – jogszabály a szabályaival összhangban álló kiegészítő eljárási szabályokat megállapíthat. A kiegészítő eljárási rendelkezések megalkotásának teljes kizárása elkerülhetetlenül szükségessé tenné, hogy minden eljárásjogi részletszabályt maga a kódex állapítson meg, ami a Ket. terjedelmének többszörösét igényelné, ez pedig kifejezetten ellentétes a szabályozás egyszerűsítésének és általánosabbá tételének céljával. A kiegészítő eljárási szabályok törvényi és kormányrendeleti szintre korlátozása pedig az önkormányzati hatósági ügyekben, valamint az önálló szabályozó szervek és a Magyar Nemzeti Bank eljárásaiban eredményezne inkoherenciát.
Ez biztosíthatja, hogy az Ákr. – a Ket.-hez képest magasabb absztrakciós szinten, de sokkal egyszerűbb nyelvezettel megfogalmazott – valóban általános rendelkezései, kiegészülve a jogszabályok részletes (kiegészítő) rendelkezéseivel, megfelelően egységes eljárásrendet alkossanak. Hogy mi minősül az Ákr. rendelkezéseivel, szellemiségével összhangban álló, kiegészítő rendelkezésnek? Erre nem csak definíciószerű válasz nem adható, de még a kiegészítő rendelkezések numerus claususa sem állapítható meg. Olyan jogintézményeket biztosan megállapíthat a kiegészítő eljárási joganyag, melyeket maga az Ákr. nem tartalmaz (pl. hatósági közvetítő, közmeghallgatás, tanúsító szervezet, védett tanú stb.). Ha azonban a kiegészítő szabály vagy akár csak annak érdemi hatása az Ákr. alapelvi rendelkezéseivel ellentétes volna (pl. kiüresítené az ügyfél megfelelő ügyintézéshez való jogát), fogalmilag nem állhat összhangban a kódex tételes szabályaival és szellemiségével. Ha pedig az Ákr. tartalmaz ugyan egy jogintézményre vonatkozó rendelkezést, ugyancsak az alapelvek és az ezek alapjául szolgáló, az Alaptörvényben rögzített alapvető jogok segíthetnek eldönteni, hogy az adott szabály kiegészítő szabálynak minősül-e, vagy megengedhetetlen módon eltér-e a törvény rendelkezéseitől. Hangsúlyozandó azonban, hogy ennek megítélése jogalkotási, és nem jogalkalmazási feladat!
A bonyolult hatályrendszer felszámolása, a kivett eljárások számának csökkentése
A Ket. (elvileg) általánosan érvényesülő szabályai mellett lehetővé teszi a hatálya alól kivett eljárásokat, illetve a részben eltérő szabályok szerint lefolytatott eljárások körét, valamint azokat az eljárásokat, amelyek esetében a Ket. csak háttérjogszabályként érvényesült. Az Ákr. szakít ezzel a háromszintű megoldással és újragondolja a közigazgatási eljárásjog szabályozási rendszerét. A kódex tételesen meghatározza azokat az eljárásokat, amelyekre a hatálya nem terjed ki, így e törvények önálló, teljes körű eljárási rezsimet állapíthatnak meg. Ebbe a körbe azok az eljárások tartoznak, amelyek per definitionem közigazgatási hatósági eljárások lennének, azonban olyan sajátos szabályrendszer alapján, sajátképi eljárásjogi jogintézményekkel érvényesülnek, amelyek nem rendezhetők egy általános eljárási törvény minden más eljárásra is irányadó rendjében. Ezek: a szabálysértési eljárás, a választási eljárás, a népszavazás kezdeményezése és a népszavazási eljárás, az adó-, valamint vámigazgatási eljárás és a menekültügyi és idegenrendészeti, valamint – az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével – az állampolgársági eljárás. A kivett eljárások között azonban csak olyan eljárások meghatározása indokolható, amelyek enélkül egyébként hatósági eljárások[10] lennének, azonban valamely indok alapján nem célszerű, életszerű vagy kivitelezhető az Ákr. szabályainak alkalmazása.
Újdonság, hogy az adó- és vámigazgatási eljárások kivettek lesznek. Ezt – hasonlóan például a német jogterülethez – az eljárások sui generis jogintézményekkel, fogalmakkal, eljárási logikával történő lefolytatásának igénye indokolja.
Az Ákr. sem zárja ki azt a szabályozási megoldást, hogy a jogalkotó a kódexet olyan eljárásban rendelje alkalmazni, amely egyébként a tárgyi hatályán kívül esne, azonban azt részben vagy egészben „csak kölcsönveszi."[11] A „kölcsönvett Ákr." esetén, (azonban csakis ott!) természetesen előfordulhat az is, hogy nem a teljes kódex, hanem csak egyes rendelkezéseinek alkalmazását írja elő a jogalkotó.
Az ügy
Az Ákr. a közigazgatási hatósági ügy fogalmát egyszerűsítve, általánosabb módon határozza meg, és rögzíti, hogy a hatósági ügy az ügyfél jogának, kötelezettségének (jogsértésének) megállapítására, jogvitája eldöntésére, adatigazolásra vagy nyilvántartás-vezetésre irányul, és – új elemként – kifejezetten meghatározza, hogy az ezeket érintő döntésének érvényesítése is a hatósági ügy fogalmi elemei közé tartozik.
Figyelemmel arra, hogy eddig vitatott volt a hatósági ellenőrzés hatósági ügyhöz való viszonya, az Ákr. egyértelműen rögzíti, hogy – a Ket.-tel szemben – a hatósági ellenőrzés ugyan nem hatósági ügy, azonban alkalmazni kell rá az Ákr. szabályait. Így az eljárásjogi aktusok szintjén is világosan elkülöníthető a hatósági ellenőrzéstől az annak eredményéhez képest hivatalból indított hatósági ügy.
Az ügyfél
A Ket. ügyfélfogalma („az a természetes vagy jogi személy, akinek vagy amelynek jogát vagy jogos érdekét a hatósági ügy érinti") alapvetően továbbra is fennmarad. A jogos érdek tekintetében azonban – a bírói gyakorlatra is figyelemmel – egyértelművé kellett tenni, hogy az ügyféli minőséget nem bármilyen, hanem kizárólag az üggyel kapcsolatos közvetlen érintettség alapozza meg. Ennek a változtatásnak az az oka, hogy az Ákr. valóban általános jellege miatt a jövőben nem lesz lehetőség különös ügyfélfogalom megállapítására külön törvényben, a közvetlen érintettség előírása azonban ezeket a helyzeteket a jogalkalmazási gyakorlatban aggálymentesen képes kezelni. Külön nevesíti az Ákr. a hatósági ellenőrzés alá vont személy ügyféli minőségét, ezzel egyértelműsítendő, hogy bár – az előbbiek szerint – az ellenőrzés nem hatósági ügy, az ellenőrzés alá vont személyt ettől függetlenül természetesen ügyféli jogok, jogállás illeti, és kötelezettségek terhelik.
Az ágazati joganyag továbbra is meghatározhatja azok körét, akik erre irányuló vizsgálat nélkül – az adott eljárásban – ügyféli jogállással rendelkeznek.
A gyermekekre, fogyatékossággal élő személyekre és a nem teljes cselekvőképességű személyekre vonatkozó szabályok
A gyermekekre és a fogyatékossággal élő személyekre, a korlátozott cselekvőképességű és cselekvőképtelen személyekre vonatkozó szabályok, a hatósági tevékenység segítő jellege a hatályosnál erősebb hangsúlyt kap az Ákr.-ben.
A személyi körülményeik folytán eljárási jogaik gyakorlásában korlátozott vagy akadályozott személyek fokozottabb védelme, illetve a hátrányos helyzetük ellensúlyozása érdekében, az Ákr. – összhangban az Alaptörvény XV. cikkével – pozitív megkülönböztetést alkalmaz, és külön szabályokat állapít meg. A különböző csoportok korlátozottságának vagy hátrányos helyzetének jellegéhez igazodó kivételes bánásmódot (az adatok zárt kezelésének és az iratbetekintési jog korlátozásának, az idézés sajátos szabályainak meghatározásával) ír elő, és a hatóság számára – általában az ügyféli jogok gyakorlása elősegítésének előírásával – proaktív intézkedési kötelezettséget is teremt.
Automatikus döntés – sommás eljárás – függő hatályú döntés
Az Ákr. meghatározza az eljárás fajtáit, megkülönböztetve a sommás és a teljes eljárást, valamint a sommás eljárás különös módozataként az automatikus döntéshozatali eljárást. Az automatikus döntéshozatali eljárás és a sommás eljárás alapvetően az egyszerű megítélésű ügyekben alkalmazható eljárási forma, amely – ha annak feltételei adottak, például nincs ellenérdekű ügyfél és nem szükséges a tényállás tisztázása érdekében eljárási cselekményeket tenni – az ügy gyors lezárását teszi lehetővé. A teljes eljárás pedig a klasszikus közigazgatási eljárási forma, amelyben minden eljárási részcselekmény elvégezhető lehet.
Automatikus döntéshozatali eljárásnak akkor van helye, ha
- a döntés mérlegelést nem igényel, – nincs ellenérdekű ügyfél,
- a döntéshez szükséges valamennyi adat rendelkezésre áll, és
- azt törvény vagy kormányrendelet kifejezetten megengedi.
A döntéshozatal konkrét menetét, technológiáját pedig az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény tartalmazza.
A sommás eljárás lehetősége – amely egyébként először az Ákr. koncepcióban jelent meg, és egyfajta pilotként, a már kész Ákr. normaszöveg-rész beemelésével a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvény (a továbbiakban: Bürokráciacsökkentéstv.) vezette be – ezzel szemben minden ügyben adott, amelyben a döntés minden jogszabályi feltétele (kérelem, előírt mellékletek és a hatóság által hozzáférhető más adatok) rendelkezésre áll, vagyis a tényállás tisztázásához további eljárási cselekményre nincs szükség, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, a döntést nyolc napon belül meg kell hozni. Ha bármelyik feltétel hiányzik, a hatóság teljes eljárást folytat le, s ennek keretében – ha annak helye van – függő hatályú-, vagy más, a függő hatályú döntést kizáró döntést hoz (például megszünteti az eljárást, felfüggeszti az eljárást stb.).
Fontos újítás, hogy automatikus döntéshozatali eljárás és sommás eljárás esetén az ügyfél a döntés közlését követően öt napon belül kérheti, hogy a hatóság kérelmét teljes eljárásban bírálja el. Ez azt hivatott megelőzni, hogy a bíróságok előtt kizárólag ténykérdések vizsgálatára kerüljön sor; a hatóság képes lehet az esetleges hibák, visszásságok kijavítására, orvoslására.
A Bürokráciacsökkentéstv. vezette be a függő hatályú döntés jogintézményét is, amelyet az Ákr. változatlan tartalommal vett át, csupán annak hatókörét terjesztette ki a hatvan napnál, illetve két hónapnál hosszabb eljárási határidejű eljárásokra. Továbbra sem kell azonban függő hatályú döntést hozni, ha a hatóság nyolc napon belül érdemben dönt (ez nem csak sommás eljárásban történhet!), a kérelmet visszautasítja, az eljárást megszünteti, vagy az eljárást felfüggeszti, vagy a beadvány elintézését függőben tartja.
Ha függő hatályú döntés meghozatalának nincs helye, továbbá nem kerül sor az ügy érdemi lezárására, vagy a teljes eljárást kizáró döntés meghozatalára, úgy a hatóság teljes eljárást folytat le, de nyolc napon belül meg kell hoznia azokat a döntéseket, amelyek az eljárást „előrelendítik" (pl. szakhatóságot keres meg, intézkedik a szükséges eljárási cselekményekről, hiánypótlást bocsát ki és tájékoztatást ad az ügyintézési határidő túllépésének törvény erejénél fogva beálló jogkövetkezményeiről).
Ezzel az Ákr. megteremti a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló törvényben megjelent, a döntésre nyitva álló objektivizált ügyintézési határidő valóban általánossá válásának lehetőségét, és biztosítja, hogy valóban minden ügyben kikényszerítse a határidőben meghozandó döntést.
Az Ákr. egyfajta „fokozatosságot" teremt azzal, hogy a függő hatályú döntés alkalmazásának mellőzése, vagy annak kizártsága esetén az ügyintézési határidő túllépésére vonatkozó szabályok lépnek érvénybe, az eljárás tehát a következő három szintből áll:
- főszabály szerint minden eljárás sommás (vagy annak egyik eseteként automatikus döntéshozatali) eljárásként indul,
- ha az eljárást nem lehet sommás eljárásban lefolytatni, a hatóság függő hatályú döntést hoz, és
- a függő hatályú döntés kizártsága esetén teljes eljárás lefolytatására kerül sor annak jogkövetkezményeivel, amely során nyolc napon belül meg kell hozni a teljes eljárást megalapozó, kikényszerítő döntéseket.
Az Ákr. továbbá a függő hatályú döntés több „hiányosságát" is kijavítja. A jogintézmény ugyanis nem alkalmazható minden eljárásban, illetve annak alkalmazása komoly kockázatokat hordozhat. Ezért azokban az eljárásokban, ahol az államigazgatás jogszerűtlen „hallgatása" esetén az ügyfélnek biztosított jogok valamely, az egyedi ügyféli érdeknél jóval jelentősebb közérdeket érintenek, vagy súlyosan sérthetnek, ott a függő hatályú döntés jogintézményének alkalmazását ki kell zárni. A jogintézmény alkalmazhatóságát tehát az ügyféli érdek és az ügyfélnek biztosított jog által érintett közérdek összemérése alapján kell eldönteni.
Hatóságok együttműködésének megerősítése
A területi közigazgatás reformja a szakhatósági eljárás mint a hatóságok együttműködésének általános modellje mellett más megoldások bevezetését is lehetővé teszi, amelyek egyszerűbb és gyorsabb eljárásokat eredményeznek. Sőt, a nagyfokú szervezeti integráció miatt a szakhatósági modell mellett szükségessé is vált az új eljárási megoldások kidolgozása. A több hatóság közreműködését feltételező eljárások hatékonyabbá tétele érdekében az Ákr. a hatóságok együttműködését ösztönző szabályokat állapít meg. Ma megoldatlan az egymásra épülő eljárás ügyfélbarát kialakítása, amelynek okát a jogalkalmazók alapvetően az eljárásjogi szabályokban látják. Erre figyelemmel az Ákr. olyan együttműködési módot vezet be, amely a valódi egyablakos ügyintézést segítené elő. Ennek érdekében azokban az ügyekben, amelyekben a hatóság döntésének előfeltétele egy másik hatóság döntése, kijelöl egy „fő" hatóságot, amely az érintett további hatóságoktól beszerzi vagy elősegíti az ügyfél kérelmének teljesítéséhez szükséges hatósági döntéseket.
A kapcsolódó eljárás ott lehet előnyös, amelyeknél az ügyfél végső célja (pl. külföldről behozott gépjármű forgalomba helyezése, születéssel kapcsolatos iratok beszerzése és szociális támogatások elnyerése) több, egymásra épülő eljárás lefolytatását is szükségessé teszi. A kapcsolódó eljárásban az ügyfél csupán egy (a folyamat elején álló) hatósággal kerül eljárási kapcsolatba, a további, ehhez kapcsolódó eljárások során pedig az elsőként eljárt hatóság válik egyfajta, a többi hatóság és az ügyfél között közvetítő hatósággá. Az elsőként eljárt hatóság továbbítja a saját döntését, a nála előterjesztett kérelmet és a bizonyítékokat a kapcsolódó eljárásban eljáró hatósághoz, és annak döntését is az első hatóság közvetíti a kérelmezőhöz. Az Ákr. alapján a jogintézmény alkalmazható olyan egymásra épülő eljárásokban is, melyekben az előfeltételt képező eljárások ugyanazon hatóság hatáskörébe tartoznak.
Az ügyfél a hatóságtól kapott tájékoztatás alapján mérlegelheti, hogy az eredeti kérelméhez kapcsolódó eljárásokat szeretné-e a kapcsolódó eljárás szabályai szerint lefolytatni, de kérheti azt is, hogy csak egyes kapcsolódó eljárásokat folytasson le a hatóság ily módon. Vagyis a kapcsolódó eljárás szabályait csak az ügyfél kérelmére és annak keretei között lehet alkalmazni. Hangsúlyozandó, hogy anyagi jogi szabályban meg kell határozni, hogy a hatóság adott ügyben meghozott döntése egy más hatósági eljárásban meghozható döntés feltétele, és ilyenként megalapozza a kapcsolódó eljárás szabályainak alkalmazhatóságát.
A kapcsolódó eljárásnak egy másik eseteként a szabályozás rendezi azt az esetet is, amikor az ügyfél kérelmének elintézéséhez egy másik – megelőző – eljárásban meghozandó döntés szükséges. Ilyen esetekben a hatóság a megelőző eljárásban eljáró hatóságnál kezdeményezi a szükséges döntés meghozatalát, a megelőző eljárás lefolytatásához az ügyfél beleegyezését pedig vélelmezni kell. Ezzel a szabályozással biztosítható az olyan esetek hatékony és gyors kezelése, amelyek miatt eddig kizárólag az eljárás felfüggesztése állt rendelkezésre.
A szakhatósági rendszer a magyar közigazgatási eljárásjog régi intézménye, amelynek alapvető változtatása, elhagyása felmerült az Ákr. előkészítése során, de a szakhatóságok kiemelt fontosságú szerepére tekintettel (amely mind a kiemelt fontosságú ügyekre, mind magára a szakhatóság intézményének kivételességére vonatkozik) annak megtartása indokolt. Fontos változás azonban, hogy törvény vagy a szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján írhatja elő szakhatóság közreműködését. Az új kódex így jelentősen egyszerűsíti a Ket.-ben szereplő szakhatósági eljárásra vonatkozó szabályait, közelítve azt az Áe. szerinti tömör, egyszerű szabály-együtteshez. Fontos változás, hogy a szakhatóság mellőzése esetén az erről való tudomásszerzést követően egyeztet a hatósággal, ennek eredményéhez képest adja ki állásfoglalását, melyet a hatóság felügyeleti szervével is közöl. Megjegyzendő azonban, hogy ha a tapasztalatok alapján egyes eljárásfajtákban nincs szükség szakhatósági közreműködés fenntartására, ezt a szakhatósági eljárásokra vonatkozó anyagi jogi szabályok felülvizsgálatával, és nem az általános eljárási szabályok körében lehet megnyugtatóan rendezni.
Határidőkkel kapcsolatos változások
Az Ákr. az ügyintézési határidő kezdő időpontját az eljárás megindulásához köti, azonban az eljárási határidő kezdő időpontjánál az Ákr. törvényi szinten eltérést enged. Ennek oka, hogy az Alaptörvény P) cikke kimondja, hogy „a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége". A P) cikken alapuló eljárásoknál ezért szükséges lehet olyan speciális eljáráskezdeti időpontot megállapítani, ami a különböző biológiai, ökológiai törvényszerűségekhez igazodik (pl. vegetációs időszak). A nemzet kulturális örökségének védelme miatt szintén szükséges lehet bizonyos építési ügyekben az általánostól eltérő kezdő időpont meghatározása.
Az Ákr. szakít az általános ügyintézési határidő jogintézményének hatályos szabályozásával, mivel az valójában soha nem minősült általánosnak, emellett az ügyintézési határidőbe be nem számító időtartamok Ket. 33. § (3) bekezdésében meghatározott köre [a)-l) pontok] miatt alkalmatlan volt arra, hogy az ügyfél vagy a hatóság az eljárás várható időtartamára vonatkozóan bármilyen valós következtetést levonhasson. A gyakorlati tapasztalatok szerint olyan mértékű kiszámíthatatlanságot okozott a hatósági jogalkalmazás során, amely az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összeegyeztethetetlenné vált. Az ügyintézési határidő újraszabályozása azt a jogalkotói célt fejezi ki, ami az Alaptörvény XXIV. cikkéből következő észszerű határidőben hozott döntés követelményében is megfogalmazódik. Eszerint az Ákr. – a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló törvény szabályainak továbbfejlesztésével – intézményesít egy hatvan napos „bruttó" határidőt (ügyintézési határidőt), amely alatt az ügyet érdemi döntéssel le kell zárni.
Az ügyintézési határidők rendszere az alábbiak szerint épül fel:
- automatikus döntéshozatali eljárásban egy nap,
- sommás eljárásban nyolc nap,
- teljes eljárásban főszabályként hatvan nap, végül
- ha valamely eljárási cselekmény teljesítésének vagy végzés meghozatalának határidejéről törvény vagy kormányrendelet külön nem rendelkezik, általános határidőként nyolc napot határoz meg az Ákr.
Az új – a teljes eljárásra irányadó – ügyintézési határidőre alapvetően naptári időszakként kell tekinteni, amelybe csak szűken meghatározott időtartamok nem számíthatók bele, annak érdekében, hogy a törvényi cél teljesüljön: hatvan nap alatt az ügyet döntéssel valóban be kell fejezni.
Függő hatályú döntés alkalmazása esetén kizárólag a felfüggesztés és a szünetelés időtartama nem számít be az ügyintézési határidőbe. Ha a függő hatályú döntés meghozatalának az adott ügyfajtában nincs helye, az említett időtartamokon felül nem számít be az ügyintézési határidőbe az ügyfél mulasztásának vagy késedelmének időtartama sem. Vagyis az olyan időtartamok, amelyek a hatóságok érdekkörében merülnek fel (így különösen a megkeresés, a szakhatósági eljárás stb. idejét is), nem eredményezhetik az ügyintézési határidő meghosszabbodását. A függő hatályú döntés esetén pedig biztosított, hogy egy valóban objektív, szigorú, naptári napban meghatározható időpontban (határnap) az ügyfél kérelméről döntést hozzanak.
A be nem számító időtartamok további bővítése a jogintézmény Ket. általános ügyintézési határidejéhez hasonló kiüresedéséhez vezetne, ezért az nem támogatható a jövőben sem. A határidő számítás új szabályainak alkalmazhatóságával kapcsolatban érdemes utalni Valló József magántervezetének 112. § (1) bekezdésére, ahol hasonló szabályt írt le azzal a különbséggel, hogy a határidőt – sokkal rosszabb infrastrukturális körülmények, elektronikus kapcsolattartás hiánya mellett – négy hónapban állapította meg.[12]
Garanciális követelményként ugyanakkor az Ákr. azt is előírja, hogy az ügyintézési határidő letelte előtt tizenöt nappal az ügyben már soron kívül kell eljárni, annak érdekében, hogy az ügyintézési határidő utolsó napjáig az ügyben érdemi döntés születhessen. E követelmény alapján a hatóságnak minden észszerű lépést meg kell tennie az ügy befejezése érdekében a határidő letelte előtt.
Természetesen az Ákr. is megengedi, hogy a bonyolult ügyekben – törvény rendelkezése alapján – a teljes eljárásra irányadó hatvan napnál hosszabb ügyintézési határidő érvényesüljön.
Az eljárás felfüggesztése és szünetelése
Az Ákr. új alapokra helyezi az eljárás felfüggesztésének intézményét. Az eljárás felfüggesztésétől – hasonlóan a polgári perrendtartáshoz – megkülönbözteti a szünetelés jogintézményét.
Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amely más szerv hatáskörébe tartozik vagy ugyanazon hatóság más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem bírálható el (ilyenkor, a hatályos szabályozással egyező módon, külön törvényi előírás válik szükségessé a felfüggesztéshez, egyébként kapcsolódó eljárásként is lefolytatható az eljárás), ha az előkérdés a bíróság hatáskörébe tartozik, valamint külföldi szerv megkeresése esetén, felfüggesztésnek van helye.
Fontos újítás ugyanakkor, hogy a kérelemre indult eljárásokban – a külföldi szerv megkeresésére alapozott felfüggesztés kivételével – az ügyfél (ügyfelek együttes) kérelmére a hatóság köteles folytatni eljárását, és érdemben dönteni. Ez a kérelmek elutasításához vezethet, azonban így egyfajta külön jogorvoslat válik lehetővé, ugyanis a felettes szerv, avagy a közigazgatási bíróság döntésében megállapíthatja, hogy a felfüggesztés nem volt megalapozott.
A gyakorlatban felmerült, hogy az előkérdésben eljáró más szerv nem tudta, hogy az előtte folyamatban lévő eljárásra figyelemmel a hatóság felfüggesztette az eljárást. Így nem derült ki, hogy az előkérdésben eljáró szerv eljárása mikor és miként fejeződött be, ezért gyakran a felfüggesztés indokolatlanul a szükségesnél tovább tartott, de az sem, hogy az előtte folyamatban lévő eljárás tárgya valójában nem is az, ami a felfüggesztést megalapozta. Az Ákr. az említett zavarok megelőzése érdekében azt is biztosítja, hogy a „más szerv" az eljárás felfüggesztéséről tudomást szerezzen.
Abból a megfontolásból kiindulva, hogy a kérelmező az „ügy ura", akinek az érdekeit az ügyfélbarát törvénynek messzemenően figyelembe kell vennie: ahogy a kérelmet előterjesztheti, módosíthatja és visszavonhatja, az Ákr. azt is biztosítja számára, hogy a kérelmének elbírálására vonatkozó eljárás függő helyzetbe kerüljön. A jóhiszemű eljárásvitel elvére figyelemmel viszont úgy rendelkezik, hogy ha az ügyfél az eljárás folytatását hat hónapon belül nem kéri, a csak kérelemre folytatható eljárás ex lege megszűnik, amelyről értesíti a hatóság mindazokat, akikkel egyébként a döntést közölte volna. Mindez újabb adminisztratív tehercsökkenést jelent, hiszen nem kell az eljárás megszüntetéséről külön, formális döntést hozni.
A szünetelés sok esetben az ügy hatékonyabb befejezését eredményezheti, mert az ügyfelek lehetőséget kapnak adott esetben jogvitáik békés úton történő rendezésére. Ennek elősegítése érdekében pedig ágazati eljárásokban – szintén a polgári perrendtartáshoz hasonlóan – illeték, vagy díjkedvezmény is biztosítható.
[1] Tanulmányom elkészítése során alapvetően az általános közigazgatási rendtartás koncepciójára, valamint az általános közigazgatási rendtartásról szóló T/12233. számú törvényjavaslat normaszövegére és indokolására támaszkodtam.
[2] Concha Győző: Politika: Közigazgatástan (Grill Kiadó, Budapest, 1905) III. o.
[3] A közigazgatási hatósági eljárás megújítása így deregulációs folyamatként is leírható, ugyanis az eljárásjogi kódex felülvizsgálata mellett mintegy 180 törvény, 420 kormányrendelet, és 470 miniszteri rendelet legalább részleges felülvizsgálatára is sor kerül.
[4] Lásd Kormány Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégiával kapcsolatos feladatokról szóló 1052/2015. (II. 16.) Korm. határozatát és a stratégiát. (http://www.kormany.hu/download/8/42/40000/K%C3%B6zigazgat%C3%A1s_feljeszt% C3%A9si_strat%C3%A9gia_.pdf)
[5] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelent%C3%A9s%20az%20%C3%A1ltal
%C3%A1nos%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20rendtart%C3%A1s%20koncepci%C3%B3j%C3%A1r%C3%B3l.pdf
[6] A közigazgatási eljárásjogi kodifikáció történetéről ld. Patyi András: A közigazgatási hatósági eljárás mai rendjének kialakulása Magyarországon In: Patyi András (szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2012. 50-55. o.
[7] Valló József: Törvénytervezet az általános közigazgatási rendtartásról indokolással (Budapest, Magyar Közigazgatástudományi Intézet 1942)
[8] Meggyőződésem szerint vitán felül áll, hogy a területszervezési eljárás és a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletével kapcsolatos eljárás akkor sem lenne hatósági eljárás, ha a törvény maga nem mondaná ki.
[9] Míg a Ket. hetvenkét helyen – közte a mintegy hatvan külön tartott eljárást is egynek számolva – engedett eltérést az általános szabályoktól, addig az Ákr. csak mintegy tucatnyi helyen biztosítja az eltérő szabály megalkotásának lehetőségét.
[10] Az új törvény tárgyi hatálya tehát Patyi András közigazgatási hatósági eljárás fogalmára épít, vagyis a közigazgatási szerven kívüli érintett jogalany ügyében megvalósuló, jogilag szabályozott olyan cselekvési rendre terjed ki, amelyet egyedi ügy intézése során, hatósági jogalkalmazás keretében, az érintett jogalanyra nézve jogi helyzetét megváltoztató, jogvitáját elbíráló vagy jogsértésére reagáló, közvetlen jogi hatást kiváltó egyedi aktus (rendelkezés) kibocsátása, illetőleg érvényesítése érdekében folytatnak le. (Az eljárás természetesen a jogszabály felhatalmazása folytán hatóságként eljáró közigazgatási szervnek és az eljárás más alanyainak aktív közreműködését feltételezi.) Patyi András: A közigazgatási hatósági eljárás meghatározása és elhatárolása más eljárásoktól In: Patyi András: Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2012. 30. o.
[11] Varga Zs. András: Tűnődések a Ket. hatályának dogmatikai alapjairól. Magyar Jog, 2014/6. 327. o.
[12] „A határozathozatalra megszabott határidőbe nem számítható be az a késedelem, amely a fél mulasztása folytán állott elő." Valló József: Törvénytervezet az általános közigazgatási rendtartásról indokolással. (Budapest, Magyar Közigazgatástudományi Intézet 1942)
|
|
5 perc olvasás
4 perc olvasás
7 perc olvasás
3 perc olvasás
6 perc olvasás
5 perc olvasás
6 perc olvasás
6 perc olvasás
5 perc olvasás
4 perc olvasás
