Hajas Barnabás dr.:Gondolatok az általános közigazgatási rendtartás jegyzői munkára gyakorolt várható hatásairól 2. rész

Hatósági ellenőrzés és a hivatalbóli eljárások szabályai

A hatósági ellenőrzést (a jelenlegi szabályozáshoz hasonlóan) önálló fejezetben szabályozza az Ákr., hiszen a hatósági ellenőrzés egy olyan, sajátos hatósági tevékenység, amely – a törvény hatályánál említett változás miatt – nem minősül hatósági ügynek, de az ellenőrzésre a hatósági eljárás releváns, a hivatalbóli eljárásokban irányadó szabályait kell megfelelően alkalmazni. Az Ákr. nem tartalmaz külön rendelkezést az ellenőrzés időtartamára vonatkozóan, hiszen ez nem az általános szabályozás körébe tartozik. Az ügyintézési határidő alkalmazását nem zárja ki a hatósági ellenőrzésre vonatkozó fejezet, annak alkalmazása más – életszerűségi – okból sem kifogásolható, így a jogintézmény rendelkezésre áll. Ettől eltérni pedig az általános szabályok alapján lehet.

A hatósági ellenőrzés önálló közigazgatási tevékenységfajta, sajátos konstrukció, ugyanis az ellenőrzés eredményeként megállapított jogsértés tárgyában a jogkövetkezmény-alkalmazás nem egy egységes eljárásban történik. A hatósági ellenőrzés elkülönült – részleges, nem teljes – hatósági cselekménysor, melyet jogsértés megállapítása esetén egy másik, mégpedig hatósági vagy más eljárás követ, jogsértés hiányában pedig ennek megállapításával lezárul.

A hatósági ellenőrzés eszközével történő tényfeltárás, vizsgálat jelentősen csökkentheti a hivatalbóli eljárások számát, másfelől feltárhat hatósági intézkedéseket szükségessé tevő tényeket. A hatósági döntések végrehajtásának ellenőrzése mellett ugyanis egyre fontosabb az a funkció, amely annak megállapítását célozza, hogy szükséges-e hatósági eljárást indítani. A hatóság feladata a jogalanyok jogkövető magatartásának ellenőrzése is.

A hatósági ellenőrzés nem formalizált hatósági határozattal zárul, hanem a jogsértéssel vagy annak hiányával összefüggő ténymegállapítással, illetve esetleg eljárás-kezdeményezéssel más hatóságnál vagy bíróságnál, vagy más állami szervnél. Az Ákr. nem rendelkezik – főszabály szerint – az ellenőrzés lezárásának mikéntjéről, dokumentálásáról, ha az ellenőrzés eredményeként hatósági eljárás indul. Az eljárási cselekmények dokumentálásának hiteles, bizonyítható módon történő rögzítése ugyanis az adott hatóság feladata és felelőssége. Jogsértés hiánya esetén kérelemre folytatott hatósági ellenőrzéskor minden esetben, hivatalból folytatott ellenőrzést követően pedig az ügyfél külön kérelmére köteles a hatóság hatósági bizonyítványt kiállítani ezen körülmény igazolhatósága érdekében. A folyamatos ellenőrzési feladatok hatékony ellátásának biztosítása érdekében az ilyen típusú hatósági ellenőrzés esetén az ügyfél előzetes értesítése mellőzhető.

A korábbi széttartó és kritizálható gyakorlatot is rendezheti, hogy – amint az az Ákr. ügyintézési határidőre vonatkozó szabályaiból kényszerítően következik – a jogsértés megállapítását követően a hatóság azonnal, de legkésőbb nyolc napon belül gondoskodik a hatósági eljárás megindításáról, vagyis kizárja azt, hogy a hatósági ellenőrzés során feltárt jogsértés esetén hetekkel, hónapokkal, vagy akár évekkel később induljon csak meg a hatósági eljárás.

Amint azt a bevezetőben említettem, a kódex jelentős újítása, hogy külön fejezetben szabályozza a hivatalbóli eljárások – kérelemre indult eljárásokhoz képest – sajátos szabályait. (Ettől megkülönböztetendőek a külön fejezetében szereplő hatósági intézkedések, amelyek megtételére a hatóság szintén hivatalból jogosult, azonban azok alkalmazására kérelemre induló eljárásokban is lehetőség van.)

Az eljárás megszüntetésének a hivatal-bóli eljárásokban alkalmazható esetei kikerülnek a szabályozásból. Ennek indoka, hogy a hatáskör hiánya miatti megszüntetési ok a kérelem visszautasítására vonatkozó szabályok miatt okafogyottá vált. Az eljárás megszüntetése további esetköreinek – ha a hivatalbóli eljárás jogsértést nem tárt fel, vagy ha a hivatalbóli eljárásban a tényállás nem volt tisztázható, és további eljárási cselekménytől eredmény nem várható – kikerülését az indokolja, hogy nem tekinthető valódi adminisztratív tehercsökkenésnek azon körülmény, miszerint ilyen esetben nem határozattal, hanem végzéssel dönt a hatóság. Az eredmény – lényegét tekintve – ugyanaz, így a jövőben ilyen esetben a hatóságoknak érdemi határozatot kell hozniuk. Kiemelendő továbbá, hogy az ügyfélnek jogos érdeke fűződik ahhoz, hogy érdemi – végleges – határozat álljon rendelkezésre azon körülményről, hogy jogsértés nem történt, hiszen ez teremt res iudicata-t.

Az Ákr. a Ket.-tel szemben csak a hivatalbóli eljárásokban teszi lehetővé – itt azonban főszabállyá téve – az ügyfél adatszolgáltatásra történő kötelezését. Ennek indoka abban keresendő, hogy hivatalbóli eljárásban kiemelten elvárható az ügyfél eljárást segítő, együttműködő magatartása, továbbá ilyen eljárásokban az ügyfél tipikusan nem is érdekelt a hatóság munkájának elősegítésében, éppen ezért teszi lehetővé a Javaslat, hogy az ágazati joganyag – az eljárási bírságon túl – jogkövetkezményeket állapítson meg az adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztására.

Jogorvoslati rendszer

Alapvetően eltérő jellegükre, így különösen az ügyfél nézőpontjából való különbözőségükre tekintettel feltétlenül indokolt az Ákr.-ben is fenntartani a Ket.-ben kialakított határvonalat a jogorvoslás két fő fajtája, az ügyféli aktivitást feltételező kérelem alapú jogorvoslási formák, illetve az ügyfél passzivitása mellett vagy akár az ügyfél akarata ellenében, hivatalból indított döntés-felülvizsgálati formák között. A terminológiát ugyanakkor megváltoztatja az új eljárási kódex, mindkét „típust" jogorvoslatnak tekinti, csupán a kezdeményezésük mikéntje más.

Az Ákr. a hivatalból indítható jogorvoslati eljárások típusait, szabályait a mai kor viszonyaihoz igazítva állapítja meg, biztosítva a közigazgatási perrendtartás szabályaival való összhangját.

Fontos kiemelni, hogy megszűnik két – a hatályos Ket. szerint – kérelemre induló jogorvoslati forma szabályozása. Az újrafelvételi eljárásra vonatkozó rendelkezések elhagyásának indoka, hogy a jogintézmény nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, a statisztikai adatok azt mutatják, hogy valójában a gyakorlatban nem alkalmazták. Ahol az ágazati eljárásban szükséges, ott természetesen – mint kiegészítő eljárási rendelkezés – az adott törvénynek továbbra is lehetősége van arra, hogy szabályozza ezt a jogorvoslati formát, de általános eljárási szabályként való fenntartása nem tűnik indokoltnak. Az Alkotmánybíróság határozata alapján folytatott eljárás szabályozása pedig okafogyottá vált az új kódexben. A jelenlegi szabályok azért bírtak jelentőséggel, mivel az egyezség jóváhagyásáról szóló határozat ellen nem volt biztosítva jogorvoslat. Az Ákr. azonban ilyen esetben is lehetővé teszi az egyezség megtámadását, így a rendelkezésekre nincs szükség.

Az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) 13. cikke biztosítja a hatékony jogorvoslathoz való jogot („Bárkinek, akinek a jelen Egyezményben meghatározott jogait és szabadságait megsértették, joga van ahhoz, hogy a hazai hatóság előtt a jogsérelem hatékony orvoslását kérje az esetben is, ha e jogokat hivatalos minőségben eljáró személyek sértették meg"). Az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata akkor tart egy jogorvoslatot hatékonynak, ha annak igénybevételére a kérelmezőnek alanyi joga van, a jogkör gyakorlója érdemi felülbírálatot végezhet, megváltoztathatja, vagy hatályon kívül helyezheti a határozatot, és eljárása során a kérelem érdemét, jogkérdéseket és az ügy ténybeli megalapozottságát is vizsgálhatja.

Az Egyezmény 13. cikke azonban nem a jogorvoslat egy bizonyos formájához való jogot biztosítja. Az Egyezményből nem következik sem a közigazgatási szervezeten belüli jogorvoslat fenntartásának kötelezettsége, ahogyan a minden döntéssel szembeni közvetlen közigazgatási bírói fórum igénybevételének lehetősége sem.

Figyelemmel arra, hogy a fellebbezés a magyar hatósági eljárásjogban hagyományosan nem kötött jogcímhez, és abban teljesen új érveket is fel lehet hozni, az ügyfelek és gyakran a hatóságok is a kétfokú közigazgatási eljárásra gyakran egységes eljárásként tekintenek, ezért a tényállás teljes körű tisztázására csak a másodfokú eljárásban kerül sor. A mintaadó európai közigazgatási hatósági jogorvoslati modellek áttekintése alapján megállapítható, hogy az Áe. (és ennek nyomán a Ket.) jogorvoslati rendszerével – lényegi elemeit tekintve – megegyező posztszocialista hatósági eljárásjogok ismerik a jogcímhez nem kötött, indokolás nélkül előterjeszthető fellebbezést, amelyben korlátozás nélkül lehet új tényre hivatkozni, s amelyet a hatóság felettes szerve bírál el.

Az Ákr. új szabályozása a legújabb európai tendenciákhoz hasonlóan a jogállamiság elvének inkább megfelelő közigazgatási szervezeten kívüli eljárási típust, a közigazgatási pert tartja követendőnek a közigazgatási szervezeten belüli jogorvoslat, a fellebbezés általános jogorvoslati eszköz szerepe helyett. Az eljárási szabályok egyik fő célja a végleges döntés meghozatalának, kikényszerítésének elősegítése (biztosítása). Így kiemelkedő szereppel rendelkezik az anyagi jogerő intézménye, amely a döntést megváltoztathatatlanná teszi, azt végérvényesen lezárja. Az Ákr. szem előtt tartja a közigazgatási ügyek rendezésének elsődleges kívánalmát, így a jogorvoslati rendszer kialakítása során a döntések ellen igénybe vehető jogorvoslati eszköztárat az anyagi jogerő mielőbbi beálltához igazítja.

Az Ákr. rendszerében az elsődleges jogorvoslati forma a közigazgatási per. Az erre vonatkozó részletes szabályokat a közigazgatási perrendtartás tartalmazza. Így az eljárási törvény csupán a legfontosabb – a hatósági eljárás szempontjából releváns – kérdéseket rendezheti, illetve a két törvény kapcsolódási pontjait ragadhatja meg (a jogorvoslat igénybevételének lehetősége, illetve azon kérdés, hogy mit tehet a döntést hozó hatóság a keresetlevél alapján).

A jogorvoslati rendszer átalakítása megtalálta az összhangot a közérdek hatékony védelme, és az ügyfelek jogainak érvényesítése között, ezért az Ákr. egyfajta előszűrő, önkorrekciós mechanizmust is szabályoz. Az új jogorvoslati rendben a keresetlevél a hagyományos fellebbezés funkcióját is betölti, ha a hatóság maga megállapítja, hogy a támadott döntés törvénysértő, és ennek alapján módosíthatja vagy visszavonhatja azt.

Fontos kiemelni azt is, hogy eme önkorrekciós mechanizmus alkalmazására – együttesen – ugyanazon ügyben csak egy ízben kerülhet sor, ezzel megelőzve az ún. „jojó-effektust". Szintén hangsúlyozandó az is, hogy a döntést hozó hatóságnak az új döntését is fel kell terjesztenie a bírósághoz, és a perjogi szabályok értelmében ekkor a per tárgya az új döntés lesz (amennyiben a felperes keresetét az új döntés tekintetében is fenntartja).

Az Ákr. jogorvoslati rendszerében fellebbezésnek kizárólag akkor van helye, ha azt a kódex maga – helyi közigazgatási szervek döntéseivel szemben – kifejezetten megengedi, vagy, ha azt az ágazati törvény teszi lehetővé. A fellebbezés elvi alapját az jelenti, hogy akár a végzések, vagy éppen a járási hivatal vezetője, vagy a képviselő-testület kivételével helyi önkormányzat szerve (tipikusan jegyző) által hozott egyes döntések esetén nem indokolt a jogorvoslat bírói útra terelése, a felettes szerv ezen ügyekben – vita esetén – hatékonyabban tudja tisztázni a tényállást, s így a bíróságok sem lesznek oly mértékben leterhelve, hogy az a munkájukat ellehetetlenítse.

Sommás eljárásban és automatikus döntéshozatali eljárásban hozott döntések esetén külön fellebbezés biztosítása nem indokolt, hiszen az elsőfokú eljárás szabályai közt rögzítésre kerül, hogy ilyen esetekben öt napon belül az ügyfél kérheti teljes eljárás lefolytatását. Ezzel együtt – garanciális okokból – indokolt meghatározni azokat az eseteket, amelyekben a fellebbezés a fenti esetekben is kizárt, de közigazgatási per kezdeményezhető bennük.

A fellebbezésnek csak akkor nincs a végrehajtásra halasztó hatálya, ha a hatóság – meghatározott feltételek fennállása esetén – döntését azonnal végrehajthatónak nyilvánította.

A fellebbezés szabályai közt fontos újítás, hogy az Ákr. szakít azzal a „hagyománnyal", hogy a fellebbezésben korlátlanul hozhatóak fel új tények, és az ügyfélnek semmiféle indokolási kötelezettsége nincs. Az alapelvekből is következően elvárható, hogy az ügyfél legalább annyiban támassza alá fellebbezési kérelmét, hogy a döntést milyen okból tartja sérelmesnek. A hatóságok számára is fenntarthatatlan az a gyakorlat, hogy az ügyféltől származó bármilyen, a döntéssel kapcsolatos, alakszerűtlen beadványt a döntés elleni fellebbezésnek kell tekinteni. Az Ákr. az Emberi Jogok Európai Bíróságának az Egyezmény 13. cikkéhez kapcsolódó gyakorlatával összhangban rendelkezik tehát úgy, hogy fellebbezni csak a megtámadott döntésre vonatkozóan, tartalmilag közvetlenül összefüggő okból, illetve csak a döntésből közvetlenül adódó jog- vagy érdeksérelemre hivatkozva, indokolt kérelemmel lehet. Az Ákr. korlátozza továbbá az új tényre hivatkozás lehetőségét is.

Fontos kiemelni, hogy az Ákr.-ben a másodfokú hatóság eljárásában a teljes revízió elve csakis jogszabálysértő döntés tekintetében érvényesül, azaz, érdeksérelemre alapozott fellebbezések esetén a hatóság fellebbezési kérelemhez kötve van. A szabályozás így megfelelő és életszerű rendezést nyújt e körben, mert a polgári eljárásjoghoz hasonló, teljes körű kérelemhez kötöttség elve hatósági eljárásokban nem érvényesülhet, hiszen egyfelől a közérdek védelme ezt igényli, másfelől a hivatalbóli jogorvoslati eljárásokban a fellebbezés folytán esetleg nem vizsgálható kifogásoknak egyébként is érvényt szerezhetne.

További újítás, amely összhangban van a Kormány bürokráciacsökkentésre irányuló törekvéseivel és elősegíti az ügyek gyorsabb lezárását, hogy fellebbezés esetén a kiegészítő bizonyítást minden esetben a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságnak kell lefolytatni, nincs helye új eljárásra utasításnak.

Önkorrekció lehetősége

A döntés saját hatáskörben történő módosítására, illetve visszavonására vonatkozó szabályanyag jelentős egyszerűsítésen ment keresztül, az általános szabályokból levezethető kérdéseket az Ákr. nem tartalmazza. A jövőben ilyen jellegű jogorvoslatra csupán egy ízben kerülhet sor.

Az Ákr. azt is rögzíti, hogy felügyeleti jogkörben a döntést hozó hatóság döntésének megváltoztatására, megsemmisítésére csupán ugyancsak egy ízben kerülhet sor, ezzel is elősegítve az ügyek mielőbbi, végleges lezárását.

Az Ákr. expressis verbis kimondja, hogy a felügyeleti eljárásban hozott döntések ellen közigazgatási pernek van helye. Ezzel az esetleges jogértelmezési bizonytalanságokat elkerülendő egyértelművé válik, hogy – még ha ad absurdum lenne is helye – felügyeleti jogkörben hozott döntéssel szemben nincs helye újabb, adott esetben harmad- vagy negyedfokot jelentő fellebbezésnek.

A belső bürokrácia csökkentésének eljárásjogi támogatása

Kiemelendő újítás az ún. egyszerűsített döntések körének kiszélesítése is. Az Ákr. szerint az egyszerűsített végzésben mellőzhető a jogorvoslatról való tájékoztatás, az indokolásban pedig csak az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölését kell feltüntetni. A hatóság az Ákr. szerint akkor hozhat egyszerűsített végzést, ha a kérelemnek teljes egészében helyt ad, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, vagy a döntés az ellenérdekű ügyfél jogát vagy jogos érdekét nem érinti, továbbá az egyezség jóváhagyása esetében. Az önálló jogorvoslattal nem támadható végzéseknek, az előbb említett tartalmi követelményeken felül, csupán a jogorvoslati kitanítást kell tartalmazniuk. Ezzel összefüggésben fontos kiemelni, hogy a hatályos Ket. is ismeri ugyan az egyszerűsített végzés fogalmát, azonban az Ákr.-ben meghatározott három eset közül csak az elsőt ismeri, (illetve egy további esetként azt, ha a végzés csak egy eljárási cselekmény időpontját határozza meg).

Végrehajtás

Mérlegelve a közigazgatási végrehajtás gyakorlatának tapasztalatait, az Ákr. úgy foglalt állást, hogy az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvénynek nem indokolt részletes végrehajtási szabályokat megállapítania, hanem a bírósági végrehajtásról szóló törvény rendszerébe helyes „átterelni" a végrehajtást azzal, hogy általános végrehajtást foganatosító szervként az állami adóhatóság kerül kijelölésre. Ez esélyt nyújthat koncentrált erőforrások létrehozására, és a hatékony jogérvényesítés megvalósítására.

Egy záró megjegyzés

Az eljárási szabályozás azonban nem helyettesíti az egyes igazgatásszervezési, szervezetalakítási megoldásokat, és csak azokkal együtt tudja a pozitív hatását kifejteni. Ugyanígy a szervezeti és hatásköri szabályok egyszerű változtatása megfelelő eljárásjogi keretek nélkül nem képes elérni a kívánt célját.

Hajas Barnabás dr.
főosztályvezető, Igazságügyi Minisztérium
egyetemi docens, PPKE ÁJK