A dublini rendszer javasolt reformja a zsákutcás kvótára épül

Az Európai Unió bonyolult döntéshozatali rendszerében sokszor követni is nehéz, hogy egy adott koncepció, javaslat hol tart éppen. A Közös Európai Menekültügyi Rendszer tervezett reformjával is ez a helyzet. Az áttekinthetetlenség mellett problémát jelent az is, hogy eleve rendkívül konfliktusos politikai kérdésről van szó: a dublini rendelet és annak tárgyalásai mindig nagy vitát váltottak ki, a migrációs válság pedig még inkább felerősítette a szereplők közötti nézetkülönbségeket és érdekellentéteket. Ennek tükrében különösen indokolatlannak és érthetetlennek tűnik, hogy az Európai Bizottság és az Európai Parlament javaslatában továbbra is szerepel a tagállamokat erőteljesen megosztó kötelező átvételi kvóta intézménye, ami felső határ nélküli átvételt jelentene. Ez az irány ebben a kiélezett helyzetben nem oldaná meg a migrációs válságot, ellenben kiválóan alkalmas arra, hogy a tagállamok közötti törésvonalakat tovább mélyítse. A kialakult helyzetben egyedül az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanács politikai nyomásgyakorlása, illetve a döntéshozatali eljárásban ténylegesen részt vevő, szakminiszterekből álló Tanács lehet képes megakadályozni az uniós migrációs politika alakításáról szóló viták további felesleges kiélezését.

A dublini rendszer

A dublini eljárás – aminek története egészen az 1990-es évek elejéig nyúlik vissza, és ami az ún. Közös Európai Menekültügyi Rendszer (KEMR) elérését célzó uniós szabályrendszer egyik meghatározó eleme[1] – a működése kezdete óta kritikák kereszttüzében állt, s a hibáit a mostani válság még jobban felerősítette. Kezdetektől látható volt, hogy az alapvetően a tagállamközi szolidaritást és a jobb hatékonyságot célzó elképzelések a gyakorlatban éppen ellentétes eredményekre vezetnek. A rendszer, amelynek lényege, hogy az a tagállam folytassa le a menekültügyi eljárást, amelynek területén először lépett be az Európai Unióba a kérelmező, vagy amellyel először került egyéb módon (pl. korábban kiadott vízum révén) kapcsolatba, a KEMR mind a mai napig meglévő fogyatékosságai miatt, magában hordozza a körkörös migráció lehetőségét, nem képes hatékonyan fellépni a többszöri kérelmezéssel szemben, s aránytalan terheket ró a periférián lévő – gazdaságilag jellemzően amúgy is kevésbé fejlett – tagállamokra.[2]

Az Európai Bizottság 2016. április 6-án új migrációs csomagot fogadott el, amelynek egyik eleme a KEMR reformjáról és a legális migrációs csatornák bővítéséről szóló közlemény volt. A közlemény ismerteti a dublini rendszer hiányosságait, hangsúlyozva, hogy a rendszer – kialakításából és elégtelen végrehajtásából adódóan – aránytalanul osztja meg a felelősséget a tagállamok között, s ösztönzi az ellenőrizetlen és irreguláris migrációs áramlásokat, így válságtól függetlenül is fenntarthatatlan.[3] Ennek folyományaként a Bizottság 2016. május 4-én előterjesztette az ún. Dublin III. rendelet módosítását[4] – formailag egy új rendelet elfogadását – célzó javaslatát.[5]

A rendes jogalkotási eljárás

Mivel elemzésünkben az uniós jogalkotók (Tanács és Parlament) és a jogalkotási kezdeményező (Bizottság) dokumentumait fogjuk megvizsgálni, röviden ismertetjük a rendes jogalkotási eljárás menetét. A rendes jogalkotási eljárás[6] keretében az Európai Bizottság javaslatot nyújt be a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek. A bizottsági javaslatot a Tanács és a Parlament vagy elfogadja, vagy ha a két intézmény második olvasatban sem jut megállapodásra, akkor összehívnak egy egyeztetőbizottságot, ahol a Bizottság, a Tanács és a Parlament képviselői igyekeznek kompromisszumra jutni a javaslat szövegét illetően. Amennyiben az egyeztetőbizottságban kialakított szöveg mindkét jogalkotó intézmény számára elfogadható, akkor a jogalkotási aktust elfogadják, és így a tárgyalt előterjesztés jogszabállyá alakul. Amennyiben a jogalkotási javaslatot az eljárás bármelyik szakaszában elutasítanák, vagy a Parlament és a Tanács nem tudna kompromisszumra jutni, akkor az előterjesztés elbukott, az eljárás jogszabályalkotás nélkül ér véget.

Az Európai Bizottság új relokációs javaslata

A Bizottság új javaslata[7] automatizált mechanizmuson alapuló korrekciós elosztási mechanizmus bevezetésével biztosítaná a terhek méltányos elosztását a tagállamok között, ami új elem a dublini rendelet eddigi szabályaihoz képest. Lényege, hogy amennyiben egy tagállam aránytalan nagyságú menedékkérői létszámmal szembesül, vagyis a menedékkérelmek száma meghaladná az adott országra vonatkozó referenciaérték 150%-át, az értéken felüli létszámot egy automatizált elektronikus rendszer révén osztanák el a tömeges beáramlás által kevésbé érintett tagállamok között. Minden kérelem bekerülne az elektronikus rendszerbe, amely automatikusan döntene mind a kérelem elbírálásáért felelős, mind – a kérelemnek helyt adó döntést követően – a nemzetközi védelemben részesített külföldit befogadó tagállamról. Az elektronikus rendszer az elosztási kulcsot a népességszám és GDP alapján számítaná ki.

A korrekciós mechanizmus automatikus aktiválásától kezdve a kérelmek minden esetben a feldolgozásuk első fázisát jelentő elfogadhatósági vizsgálat után, de még a dublini vizsgálat előtt – mintegy „kötelező kvótaként” – átkerülnének azokhoz a tagállamokhoz, amelyekben a kérelmek száma még a rájuk vonatkozó referenciaérték alatt van. Ez az elosztási mechanizmus mindaddig alkalmazandó, amíg egyes tagállamok a referenciaértékük 150%-a feletti menekültügyi nyomással küzdenek.

A javaslat másik eleme a pénzügyi szolidaritás, amely szerint a tagállamok 12 havonta dönthetnek úgy, hogy ideiglenesen, 12 hónapra, felfüggesztik a részvételüket az elosztásban. Ebben az esetben a fent említett elektronikus rendszer más tagállamok részére küldi meg azokat a kérelmeket, amelyek megvizsgálásáért az adott tagállam lett volna felelős. Ebben az esetben azonban a felfüggesztést kérő tagállam – a pénzügyi szolidaritás jegyében – köteles kérelmenként 250 000 eurót fizetni azoknak a tagállamoknak, amelyek helyette intézik a kérelem vizsgálatát.

A felülvizsgálat tárgyalása az Európai Tanácsban

Az Európai Bizottság javaslatának tárgyalása megakadt a Tanácsban, mivel a tagállamok eddig nem tudtak kompromisszumos álláspontot kialakítani a szolidaritás, az automatikus elosztás – azaz a kötelező kvóta – témakörében.

A szlovák elnökség javaslata

A szlovák elnökség 2016 második félévében bemutatta a „Hatékony szolidaritás” című dokumentumát, amely olyan közösen elfogadható irányvonalat kívánt kialakítani a tagállamok számára, ami alternatívája lehet a bizottsági javaslatnak.[8] A dokumentum ugyanarra a következtetésre jutott, mint a bizottsági javaslat indoklása: a dublini rendszer sem válságmentes időszakokban, sem pedig migrációs válság idején nem működik megfelelően. A dokumentum leszögezte, hogy válság idején minden tagállamnak ki kell vennie a részét a megoldásból, azonban csak példálódzóan sorolja fel a tagállamok szolidaritási eszköztárát. A dokumentum azt is rögzítette, hogy a szolidaritásnak nemcsak egyetlen, a bizottsági dokumentumban mintegy kötelező kvótaként szereplő megnyilvánulási formája van, hanem léteznek egyéb, az áthelyezéssel egyenértékű formái is, mint például a külső határok védelmére adott támogatások, nyomás alatt lévő tagállamok pénzügyi megsegítése, menekültügyi kapacitások megosztása, vagy nemzetközi védelemre jogosultak áttelepítése. A dokumentum új elemként tartalmaz egy három pilléren alapuló, az Unióba érkezők számának nagyságához igazodó stratégiát is, melynek főbb elemei a következők:[9]

• A szokásos körülmények között működő jelenlegi rendszer korszerűsítése;
• A romló helyzetekben a szolidaritási hozzájárulás méretre szabott legyen;
• Vészhelyzetek esetén alkalmazandó való kivételes krízismechanizmus.

A máltai elnökség javaslata

2017 első félévében a máltai elnökség új dokumentumot készített,[10] amely továbbviszi a korábbi elnökségi javaslatban foglalt stratégia irányait. Ennek megfelelően a válságkezelés tekintetében továbbra is egy háromszintű rendszert kívánt létrehozni, de a korábbi elnökségi javaslathoz képest jóval részletesebben kidolgozta a rendszer alapelveit, a krízishelyzet kialakulásának elkerülése érdekében szükséges lépéseket, a tagállamok szolidaritási tevékenységének feltételeit és a szolidaritási mechanizmust. A javaslatnak továbbra is részét képezi a tagállamok közötti szolidaritási elem, amelynek mechanizmusa azonnal életbe léptethető, ha egy tagállamra aránytalanul nagy nyomás hárulna. E szolidaritási komponens nem csak akkor valósulhatna meg, ha egy adott tagállam elérte az EU területén benyújtott menedékkérelmekből rá eső kérelmek küszöbértékének 150%-át, hanem akkor is, ha még nem érte el, de indokolt kérelmet nyújt be, amit a Bizottság elfogad. A 150%-os szabály tehát összhangban van a Bizottság javaslatával. A szolidaritási krízismechanizmus továbbra is tartalmazza a kötelező kvóta teljesítését, de – új elemként – a kötelező kvóta 50%-át ki lehetne váltani pénzügyi hozzájárulással vagy más szolidaritási eszközzel, így például szakértők küldésével az uniós ügynökségek részére. Szintén újdonság, hogy egyes tagállamok jelezhetnék igényüket olyan menekültek átvételére, akik esetében alacsony az elismerési arány, így az áthelyezésüket követően a legtöbb esetben az elutasító határozat meghozatala és a visszaküldésre vonatkozó intézkedés lenne az átvevő tagállam kötelezettsége, azaz nem kellene az adott személyeket az országba befogadni, a hazai társadalomba integrálni. A máltai elnökség a kötelező kvótát úgy is korlátozná, hogy éves szinten maximum 200 ezer főt lehetne áthelyezni az Unión belül más tagállamokba, s amennyiben ez a kvóta kimerülne, a tagállamoknak nem kellene több embert átvenniük. Amennyiben azonban a válság fennmaradna és a 200 ezres plafonnál több ember átadására lenne szükség, akkor az Európai Tanács elé kerülne a további lépések eldöntése.

Noha a jelenleg asztalon lévő tanácsi javaslat – a bizottságihoz képest – szűkíti a kötelező kvóta alkalmazását, a kvótás migrációs politika továbbra is jelen van az uniós gondolkodásban, miközben egyes tagállamok kifejezetten ellenzik ezt a szolidaritási eszközt.

Az Európai Parlament álláspontja a tagállamok közötti szolidaritásról[11]

Az Európai Parlament javaslatában eltörölné a belépés helye szerinti tagállam felelősségének elvét, s helyette a kötelező relokációt (áthelyezést) kívánja főszabályként alkalmazni. A parlament szerint a bizottsági javaslatban szereplő, a fentebb már kifejtett „korrekciós elosztási mechanizmus” (kötelező kvóta) lenne a kiindulási és a végpont is. Az Európai Parlament javaslata alapján – kérelmük benyújtását követően – a menedékkérőket azonnal áthelyeznék valamely másik tagállamba anélkül, hogy az Unióba belépés első helyét jelentő tagállamban benyújtott kérelmek számának bármilyen küszöböt el kellene érnie. A parlamenti javaslat a nemzetközi védelemre – megalapozottan – vélelmezhetően nem jogosult kérelmezők esetében a felelősséget az első belépés helye szerinti tagállamnál hagyná. Ezzel vélhetően a jelenlegi „válságkezelés” válna főszabállyá, így az Európai Unió külső határain a nyomás nem csökkenne, mivel a javaslat nem az okot, hanem az okozatot próbálná meg kezelni.

A menekültügyi szabályozásban tehát a javaslat szerint állandóan jelen lenne a relokáció, az áthelyezés, melyet a tagállami GDP és népesség alapján generált arányban kellene végrehajtaniuk a tagállamoknak. A céltagállam kiválasztása speciális, ún. „dublini kritériumokat” tartalmazó hierarchia alapján történne. Ezen kritériumok az alábbiak lennének: a családegyesítés lehetősége, a korábbi vízum vagy tartózkodási engedély, valamint a megszerzett diplomát kiállító tagállam megléte. Ha nincs kapcsolat, a menedékkérők négy tagállam közül választhatnának; azok közül, amelyek a fenti szám alapján addig a legkevesebb kérelmezőt vették át. Az áthelyezésben a Parlament intézményesítené a civil szervezetek általi szponzorációt is, így amennyiben egy – a tagállam által elismert – szervezet jelentkezne valamely kérelmezőért, akkor a céltagállam beleegyezése esetén a szervezet szerinti tagállamba kerülhetne a menedékkérő. A parlamenti javaslat enyhít a „migrációs válságot” elszenvedő tagállamok terhein, mivel ameddig a kérelmezőről nincs áthelyezési vagy kiutasítási döntés, ellátását az EU központi költségvetéséből kellene finanszírozni.

Az Európai Bizottság és az Európai Parlament támogatását – hangsúlybeli eltolódásokkal – élvező dublini reformjavaslat fentebb bemutatott eljárás szerinti elfogadásáig még hosszú út vezet, azonban a politikai szándék adott hozzá. A kialakult helyzetben az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanács politikai nyomásgyakorlása, illetve a döntéshozatalban szerephez jutó, szakminisztereket tömörítő Tanács „húzhatja be a vészféket”. A kvótarendszert ellenző tagállamok számára reményt jelenthet, hogy a kormányok mindeddig nem tudtak megegyezni egy mindenki számára vállalható megoldásban. A döntéshozatali eljárás sajátosságai mellett ez arra utalhat, hogy a döntéshozók olyan rendszert szeretnének létrehozni, amely többé-kevésbé egységes európai álláspontot tükröz. Meglátásunk szerint a jelenlegi reformjavaslat erre nem alkalmas, ahogy nem jelent hatékony megoldást a migrációs válsághelyzetekre sem. Sajnos arra viszont mindenképp jó, hogy káros és eredménytelen mederben tartsa a valóban átalakításra szoruló rendszer reformfolyamatát.

Konklúzió helyett

Mind a Bizottság, mind az Európai Parlament javaslata túlmutat a jelenlegi dublini rendszeren, ám a módosítások többségükben a menedékkérők érdekeit és nem a válság megoldását keresik. Összességében elmondható, hogy a javaslatok – amennyiben megvalósulnak – ösztönzőleg hatnának a migránsok beáramlására. A javaslatok nem a válság megoldását, hanem csak az enyhítését szorgalmazzák, ami véleményünk szerint továbbra is zsákutcát jelent a megfelelő migrációs politika kialakításában. A dublini rendelet felülvizsgálata a fent vázolt álláspontok közti távolság alapján vélhetően el fog húzódni, így a jövőben még többször fogunk hallani mind az EU intézmények, mind a tagállamok közötti nézeteltérésekről.

[1] Az alapokat a – közösségi jogon kívüli – dublini egyezmény és végrehajtási rendelete fektette le az Európai Unió valamely tagállamában benyújtott menedékkérelem elbírálásáért felelős tagállam kijelölési rendjének meghatározásával. Az egyezményt 2003-ban – közösségi jogi – rendeleti szabályozás váltotta fel (343/2003/EK rendelet, más néven Dublin II. rendelet), melyet 2013-ban továbbfejlesztettek (603/2013/EU rendelet, más néven Dublin III. rendelet). A dublini rendszernek elválaszthatatlan részét képezik az előbbiek végrehajtási szabályai, valamint az ún. EURODAC nyilvántartás alkalmazásának rendjére vonatkozó normák is, amelyek a felelős tagállam ujjnyomat-alapú meghatározásának folyamatát szabályozzák. A KEMR magában foglalja a menekültügyi eljárások, a menekültügyi határozathozatal, valamint a befogadási feltételek tekintetében jogközelítést célzó irányelveket is, amelyekkel konform nemzeti szabályokat mostanra már a tagállamok mindegyike megalkotta.

[2] https://www.migraciokutato.hu/hu/2015/09/10/schengen-es-dublin-iii-jogrendszere/ (letöltve: 2017. 10. 26.)

[3] Európai Bizottság – Sajtóközlemény: A Bizottság felvázolja a közös európai menekültügyi rendszer reformjára és az Európába jutás legális és biztonságos módjainak kialakítására vonatkozó lehetőségeket, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1246_hu.htm (letöltve: 2017. 10. 26.)

[4] Az Európai Parlament és a Tanács rendelete egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról.

https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/20160504/dublin_reform_proposal_en.pdf (letöltve: 2017. 10. 26.)

[5] Európai Bizottság – Sajtóközlemény: A fenntartható és méltányos közös európai menekültügyi rendszer kialakítása felé, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1620_hu.htm (letöltve: 2017. 10. 26.)

[6] A rendes jogalkotási eljárás: http://www.consilium.europa.eu/hu/council-eu/decision-making/ordinary-legislative-procedure/ (letöltve: 2017. 10. 26.)

[7] Bizottsági javaslat: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016PC0270&qid=1508491572646&from=HU (letöltve: 2017. 10. 26.)

[8] https://euobserver.com/migration/135960 (letöltve: 2017. 10. 26.)

[9] A szlovák elnökségi dokumentum szövege: http://www.statewatch.org/news/2016/nov/eu-council-slovak-pres-non-paper-dublin-effective-solidarity-11-16.pdf (letöltve: 2017. 10. 26.)

[10] Új elnökségi dokumentum: https://euobserver.com/migration/136687 (letöltve: 2017. 10. 26.)

[11] http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2016/0133(COD)&l=en (letöltve: 2017. 10. 26.)