„Lisszaboni” Fejlemények Az ír Népszavazás Tükrében

Az elmúlt hónapok egyik európai uniós „slágertémája" kétségkívül a Lisszaboni Szerződés kálváriája volt. Az év elején még bizakodás lengte körül a 2007 decemberében, Lisszabonban aláírt dokumentumot.

Mindennek felhajtóereje különösen a márciusi EU-csúcson volt érezhető, midőn mindenki elégedetten hangsúlyozta: végre nem intézményi, hanem érdemi kérdésekkel foglalkozhattak. Június elejére a tagországok több mint fele megerősítette a dokumentumot. Aztán jöttek az írek…

Emlékezetes, hogy a reformszerződést elsőként még 2007 decemberében Magyarország ratifikálta, majd őt követte néhány héten belül Szlovénia és Málta, és ígéretét betartva elsők között adta áldását Franciaország is, ahol 2005-ben az alkotmányszerződés először akadt el látványosan. Az Európai Parlament 2008 februárjában szavazta meg nagy többséggel a dokumentumot (532-en szavaztak mellette és csak 29-en ellene). Azokban a napokban vált ismertté, hogy az írek majd júniusban tartják népszavazásukat, de ez akkor még nem keltett különösebb aggodalmat. Sokkal inkább foglalkoztatott mindenkit, vajon Gordon Brown brit miniszterelnök rákényszerül-e végül, hogy Nagy-Britanniában is referendumot tartsanak a szerződésről – ami biztos vereséget vetített volna előre -, illetve, hogy mit mond Dániában és Hollandiában az illetékes igazságügyi testület: elegendő-e a parlamenti szavazás, vagy az alkotmány oly mértékű módosulását fogják kiolvasni a lisszaboni dokumentumból, hogy az megkerülhetetlenné teszi ott is a népszavazást. Emlékezetes, hogy korábban már mindkét országban vérzett el uniós szerződés (Dániában 1991-ben a maastrichti, Hollandiában 2005-ben az alkotmányos szerződés).

Budapest elsőként ratifikált

– A magyar Országgyűlés 2007. december 17-én 325 igen szavazattal, 5 nem ellenében és 14 tartózkodás mellett fogadta el a Lisszaboni Szerződés kihirdetéséről szóló törvényjavaslatot.

– Magyarország ezzel az európai uniós tagállamok közül elsőként ratifikálta a dokumentumot.

– A képviselők nagy többséggel fogadták el azt a határozati javaslatot is, mely emlékeztet arra, hogy az Európai Unióról szóló szerződés révén a nemzeti és etnikai kisebbségek védelme az Unió alkotmányos alapelvévé vált. (A dokumentum kisebbségi jogi, valamint a megkülönböztetés tilalmáról szóló passzusait a Lisszaboni Szerződésbe is átvezették.)

A bizakodó hangulat a félév során csak erősödött, midőn az említett akadályok is sorban elhárultak: Brown ki tudott tartani a parlamenti elfogadás mellett – ahol biztos többsége volt -, és kedvező lett a dán és a holland döntés is. Némi bonyodalmat vetített előre Lengyelországban a tavalyi választást elveszítő Jaroslaw Kaczynski vezette ellenzéki párt, amely a szerződés jóváhagyásának meghiúsításával fenyegetőzött arra az esetre, ha a (lengyel) ratifikációs törvény nem tartalmaz jogi garanciákat a lengyel szuverenitás elismerésére, valamint arra, hogy a lengyel alkotmány elsőbbséget élvez az európai szerződéssel szemben.

Kaczynskiék azzal érveltek, hogy szerintük a törvénynek meg kell erősítenie azt a mechanizmust, mely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy blokkoljanak egyes EU-döntéseket, valamint a korábban Lengyelország által szerzett mentességeket (ezek közé tartozik például, hogy Varsó mentességet élvez az alapvető jogok chartája alól). A politikus a ratifikációs törvényhez csatolandó speciális függelék szükségességét azzal magyarázta, hogy ezzel akadályoznák meg az egyneműek házasságának engedélyezését Lengyelországban, valamint ezzel biztosítanák a lengyel tulajdonjogokat a Németországtól a második világháború után elfoglalt területeken. A volt kormányfő hadakozása különösen annak ismeretében keltett aggodalmat, hogy tudni lehetett: fivére, Lech Kaczynski államfőnek aláírási joga van, és sokakban felmerült, hogy ezt esetleg megtagadhatja (később, már a sikertelen ír népszavazás után valóban fenyegetőzött is ilyennel). A Szejm mindenesetre végül ratifikálta a szerződést.

Az év első felében a soros EU-elnöki teendőket ellátó szlovén diplomácia még azt tűzte ki célul, hogy az elnökség végére már legalább 20 EU-tagállam jóváhagyása meglegyen. Tevőlegesen túl sokat nem tett hozzá a tagállamokban zajló kampányokhoz – több esetben (így éppen Dublinban is) kifejezetten fel is kérték, hogy ne folyjon bele a nemzeti eljárásba -, ehelyett Ljubljana inkább azzal igyekezett segíteni, hogy kerülte a negatív hangulat keltésére alkalmas ügyek napirendre tűzését.

Beüt az ír „nem"

Tavasszal még úgy tűnt, hogy Írországban sem lesz gond. A népszavazás előtti hetekben azonban egymást érték a „nem"-ek többségét előrevetítő felmérések. Ennyiből június 12-én már-már nem is annyira meglepetést, mint inkább csak – EU-integráció párti körökben -általános elkeseredést váltott ki az előrejelzések beigazolódása, és hogy az elutasítók aránya mintegy 54 százalékot ért el ír földön.

Brüsszeli megfigyelők körében ugyanakkor figyelmet keltett, hogy míg három éve, a sikertelen francia és holland népszavazások után valóságos apátia és lebénultság lett úrrá az európai uniós politikai elit körében, addig ezúttal az első reakciók inkább elszánást, egyfajta „csak azért is" hangulatot tükröztek. José Manuel Barroso bizottsági elnök június 13-án tartott brüsszeli sajtóértekezletén sietett hangsúlyozni, hogy a dokumentum leszavazása nem oldja meg azokat a problémákat, amelyeket a szerződés megoldani hivatott: az uniós intézmények jelenleginél hatékonyabb és demokratikusabb működését. Mivel (akkorra) 18 másik tagállam már jóváhagyta a dokumentumot, ezért a ratifikációs folyamatnak folytatódnia kell – szögezte le Barroso.

Vélekedését egy héttel később az állam- és kormányfők találkozója is megerősítette. A brüsszeli csúcs elfogadta az ír kormány javaslatát, hogy októberben Brian Cowen kormányfő beszámol majd kollégáinak a népszavazás tanulságairól, de nem született döntés arról, milyen menetrend szerint haladjanak tovább utána, csupán azt konstatálták, hogy mindeközben a ratifikáció folyik tovább.

Bennfentesek szerint ugyanakkor gondolatban a többség márciusi határidővel számolt. A résztvevők többsége láthatóan kiszámolta: ha az a cél – márpedig Nicolas Sarkozy francia elnöktől Angela Merkel német kancellárig sokan ezt nevezték meg célnak -, hogy a 2009 júniusi európai választásokat a Lisszaboni Szerződésben rögzített játékszabályok szerint bonyolítsák le, akkor legkésőbb 2009 márciusában el kell dőlnie, van-e esély a dokumentum megmentésére (például egy második ír népszavazással), vagy bizonyosan nincsen. (A brüsszeli EU-csúcs színhelyén, ír sajtókörökben többen tudni vélték, hogy a márciusi határidő az ír politikai elit gondolkodásában is kezd gyökeret ereszteni.)

Mindeközben tehát a csúcsról kiadott záróközlemény is megerősítette, hogy ahol a ratifikálás még nem zárult le, ott az eljárást folytatják. Az egyetlen bonyodalmat ennek kapcsán a cseh delegáció jelentette, amelynek nyomására e ponton a záróközleményt külön lábjegyzettel is ellátták. A probléma hátterében itt az állt, hogy ha a csúcs-záró formálisan elkötelezte volna magát a ratifikáció folytatása mellett – és ezt a cseh delegáció is magára nézve elfogadja -, akkor ezzel olyan látszatot kelthettek volna, mintha eleve figyelmen kívül hagynák a cseh alkotmánybíróság éppen folyamatban lévő eljárásának az esetleges negatív végkimenetelét. Ezt volt hivatott áthidalni végül, hogy a záróközlemény egyfelől csak megjegyezte, hogy a ratifikációs folyamat „más országokban" tovább folytatódik, másfelől egy kiegészítő lábjegyzet leszögezi: az Európai Tanács azt is „tudomásul vette", hogy a cseh kormány mindaddig nem fejezheti be a jóváhagyási eljárást, amíg a cseh alkotmánybíróság vonatkozó pozitív döntése ezt lehetővé nem teszi (vagyis meg nem állapítja, hogy a szerződés megfelel a cseh alkotmányos rendnek).

A ratifikációs folyamat állása

– A Lisszaboni Szerződést a tagállamok vezetői 2007. december 13-án, az akkori soros elnök Portugália fővárosában, Lisszabonban írták alá.

– A szerződés csak azt követően léphet hatályba, hogy azt a Huszonhetek mindegyike ratifikálta.

– Az egyes tagállamok – az ország alkotmányos szabályaival összhangban – maguk dönthetik el, hogy a ratifikációra népszavazás vagy parlamenti szavazás útján kerül-e sor.

– Eddig egyedül Írország jelezte, hogy referendumra tűzi a ratifikáció ügyét. Az írek 2008. június 12-én végül leszavazták a dokumentum megerősítését.

– Az eredeti cél az volt, hogy a ratifikációt követően a dokumentum 2009. január 1-jéig hatályba lépjen annak érdekében, hogy rendelkezéseit már a 2009 júniusában esedékes európai parlamenti választásokat megelőzően alkalmazni lehessen.

– Az EU működésének alapját a 2003-ban hatályba lépett Nizzai Szerződés jelenti mindaddig, amíg az EU-tagországok mindegyikében le nem zárul a ratifikációs folyamat.

Csehország kapcsán addigra már amúgy is kellően borzolta a kedélyeket Václav Klaus: cseh államfő azon kijelentése, miszerint az ír népszavazás után a „szerződés halott", és úgymond „semmi értelme" a ratifikációs eljárás folytatásának. A cseh kormány ugyan utóbb finoman elhatárolta magát a más pártszínekben elnöklő – mindig is köztudottan euroszkeptikus – Klaus nyilatkozatától, de mivel a cseh alkotmány szerint elvben egy törvény érvényességéhez az államfő aláírása is szükséges, ezért azt teljesen figyelmen kívül hagyni sem lehetett.

Figyelmet keltett ugyanakkor, hogy több ország is – mindenekelőtt Franciaország és Németország – nagyon határozottan leszögezte: amíg nincs Lisszaboni Szerződés, addig a további bővítésről sem lehet szó. Ennek kapcsán Nicolas Sarkozy immár a soron következő francia EU-elnökség nevében utalt arra, hogy a bővítés egyik előfeltételének mindig is az intézményi reformok végig vitelét tekintették, amire azonban végül nem került sor, miközben a bővítés korábbi hullámai bekövetkeztek. A francia elnök szerint mindez ebben a formában nem folytatható tovább. Hangsúlyozta, hogy személyesen mindig is támogatta a bővítést, és nincs ellenére Horvátország és a Balkán államainak csatlakozása, de itt az EU működőképességének megőrzéséről van szó.

A francia elnökség kettős taktikája

A néhány nappal később kezdődött francia EU-elnökség meglehetősen ambivalensen nyúlt a szerződés kérdéséhez. Látnivaló volt, hogy Párizs törekvése kettős: kerülni akarja azt, hogy a Lisszaboni Szerződés kérdése váljon a francia félév meghatározó témájává, de azért a háttérben igyekszik mindent megtenni a megmentéséért. Ezekben a napokban francia részről visszatérően igyekezték már-már elterelni figyelmet a Lisszaboni Szerződés kérdéséről. Bernard Kouchner francia külügyminiszter például brüsszeli újságírókkal találkozva hosszasan taglalta, hogy az embereket voltaképpen egyáltalán nem is érdeklik az intézményi kérdések. A közvéleményt úgymond a napi gondok foglalkoztatják, az égbe szökő energiaárak, a klímaváltozás, a bevándorlás, és általában az életkörülményeik védelme. Ezt fogalmazta meg utóbb úgy Francois Fillon miniszterelnök környezetéből egy magas rangú kormányzati forrás, hogy a sikertelen ír népszavazásra a legjobb válasz, ha az EU látványos módon képes a napi gondok ügyében eljárni.

Ugyanakkor az is bebizonyosodott, hogy a szerződés kérdése nem is megkerülhető. (Amiben viszont már visszatérően az ügyféltés mutatkozott meg. Ahogy Nicolas Sarkozy fogalmazott: „Nem akarom, hogy meghaljon a szerződés!".) Legfelsőbb kormányzati vezetők ezért is hangsúlyozták, hogy bár megértik és elfogadják az írek elutasító döntését, de megítélésük szerint emiatt még az EU működőképességének biztosításáról sem szabad lemondani. Mert bár úgymond „nem lenne dráma, ha az Unió működése megmaradna a Nizzai Szerződés alapján", ám – miként egy magas rangú illetékes fogalmazott – ez utóbbi a jelen (és pláne a jövőbeli még nagyobb) taglétszám mellett óhatatlanul nehezebben, lassabban tudna már csupán működni. Márpedig a lassúság könnyen a tehetetlenség képzetét keltheti a közvéleményben, ami viszont erősíti a hajlamot az elutasításra. „Tisztelem az írek döntését, de nem akarok lemondani az európai érdekek védelméről sem" – mutatott rá ennek kapcsán az idézett forrás.

Sarkozy elnök mindezt úgy foglalta össze egy minapi terjedelmes párizsi TV-nyilatkozatában, hogy egyfelől időt kell adni az íreknek: mérjék fel és mondják el, mi, miért történt a júniusi népszavazáson, sürgetni már csak azért sem szabad őket, mert az külső diktátumnak tűnne, de másfelől azért azt sem szabad szem elől téveszteni, hogy bizonyos határidők – mint a jövő évi EP-választás – is közelednek. (Élysée-források ennek kapcsán már ekkor elismerték – amit júliusban Sarkozy immár nyilvánosan is vállalt -, hogy bár erről még nem ildomos beszélni, de aligha lesz megkerülhető, hogy az írek végül újból szavazzanak.) Az elnök egyúttal addig is fontosnak minősítette, hogy a még nem ratifikált többi tagország mielőbb fejezze be a maga jóváhagyási eljárását.

Újabb Kaczynski-incidens

Ez utóbbi ponton keltett Párizsban kellemetlen meglepetést, hogy Lech Kaczynski lengyel államfő éppen a francia elnökség kezdetére időzítette azon bejelentését, miszerint nem látja értelmét a szerződést ratifikáló lengyel parlamenti döntés aláírásának. Közlésében az volt az új elem, hogy korábban az alkotmánybíróság döntésétől tette függővé aláírását, most viszont – a negatív ír népszavazási eredményre hivatkozva – saját elhatározásként minősítette értelmetlennek a dokumentum érvényesítését.

Megfigyelők szerint valójában a lengyel elnök mindenekelőtt a francia diplomácia azon nyomása elől akart látványosan kitérni, amely Írország kivételével mindenütt másutt mielőbb el akarja érni a szerződés ratifikálását, „huszonhatos egységfrontot" állítva szembe az írek különvéleményével. Sarkozy mindenesetre néhány órán belül „riposztolt", midőn kifejtette: „Lech Kaczynski az elvek embere, aki soha nem hazudtolta meg saját szavát, márpedig a Lisszaboni Szerződést Brüsszelben is, Lisszabonban is ő maga látta el kézjegyével… Ez morális kérdés" – tette hozzá, úgy vélve, hogy egy politikus, aki a népe nevében aláír egy ilyen dokumentumot, nem fogja megkérdőjelezni saját aláírása hitelességét. Kaczynski utóbb valóban visszakozott, és jelezte, hogy Varsó nem lesz akadálya a szerződés hatályba léptetésének.

A kiszámíthatatlan jövő

Mindeközben azonban az is nyilvánvaló maradt, hogy a kulcs Írországban van, ahol egyelőre még felmérhetetlen, milyen jövőbeli fejleménnyel lehet számolni. Brian Cowen ír kormányfő a júniusi EU-csúcson például értésre adta: az ír kormány egyelőre nem kész annak kijelentésére, hogy tartanak majd egy újabb népszavazást Írországban. Sarkozy mindehhez képest gyorsított egy kicsit a tempón, midőn júliusi dublini látogatása előtt néhány nappal egy franciaországi politikai gyűlésen már nyíltan arról beszélt: az íreknek belátható időn belül újra szavazniuk kell. Még zajosabbra sikeredett a dublini útja, aminek kapcsán a The Irish Times kiszivárogtatta: Franciaország elnöke zárt ajtók mögött azt javasolta Cowen kormányfőnek, hogy Írországban 2009 júniusában azon a napon szavazzanak újra a Lisszaboni Szerződésről, amikor az európai parlamenti voksolást is tartják.

Ötletbörze

A német Bertelsmann-alapítvány által készített tanulmány még a június 12-i írországi referendum előtt négy opciót vázolt fel arra az esetre, ha a referendumon a „nem"-ek kerülnének többsége:

1) A szerződést újra népszavazásra bocsátják, ám ezt a tanulmány szerzői nem találják túlságosan valószínűnek, mivel Franciaországban és Németországban sem bocsátották újra szavazásra az általuk 2005-ben elutasított EU-alkotmányt.

2) Nem sok esélye van a szerződés módosításának sem, mivel nem tisztázott, hogy mit is kellene módosítani ahhoz, hogy az a második körben már elnyerje az ír szavazók támogatását. Mindamellett egy efféle változtatást valamennyi tagállamnak jóvá kellene hagynia, ami újranyitná a vitákat.

3) Elképzelhető az is, hogy Dublinnak felajánlják: élvezzen mentességet bizonyos területek alól, ami miatt nem feltétlenül kellene újrakezdeni a ratifikációs eljárást más tagállamokban, ugyanakkor nem tisztázott, hogy milyen mentességekről is lenne szó pontosan.

4) A tanulmány végső opcióként azt javasolja, hogy az EU tegyen le azokról a kísérletekről, melyek célja egy átfogó szerződésreform bevezetése lenne, ehelyett olyan „minimál-reformok" mellett dönthetne, amelyeket egy mini-szerződéssel vagy mini-intézményi megállapodással érvényesíteni lehetne.

Sarkozy – aki hatórás dublini villámlátogatása alatt kormányzati vezetőkkel, valamint az igen- és a nem-tábor híveivel is találkozott – nyilvánosan mindezt cáfolta. „Soha nem mondtam, hogy Írországnak új referendumot kell szerveznie" – hangoztatta Sarkozy, hozzátéve, hogy csupán annyit mondott: az íreknek valamikor lehetőséget kell kapniuk arra, hogy kinyilváníthassák véleményüket.

A félév végére mindenesetre már 22 tagállam (mostanra Olaszországgal már 23) ratifikált, miközben azt is tudni lehetett, hogy alkotmánybírósági értelmezés miatt egyelőre áll a folyamat Csehországban, Lengyelországban és Németországban. (Az utóbbi esetében akár a jövő év elejére is átnyúlhat a végső szó kimondása. Más kérdés, hogy szakértők szerint mindez csak időhúzás: német földön nem fenyegeti valós veszély a szerződés hatályba helyezését.).

Ami pedig Írországot illeti, szakértők számos lehetséges – elméleti – modellt vázoltak fel a sikertelen népszavazás óta, hogy mi minden történhetne a szerződéssel. Íme néhány verzió:

1. A szerződést újratárgyalják. Ehhez igazából senkinek nem fűlik a foga, és az idő sem engedné, hogy egy újabb hosszú intézményi vitába bonyolódjanak, ami ráadásul nem is nagyon hozhatna más eredményt, mint amiben már annyi fáradtság árán megállapodtak.

2. A szerződést véglegesen ejtik, vagy jegelik. Ebben az esetben a Nizzai Szerződés maradna érvényben, ami ugyanakkor távolról sem kínál ideális kereteket a 27-tagú Európai Unió működéséhez. A Lisszaboni Szerződést már csak ezért sem temetnék el, de „hibernálhatják". Ebben az esetben viszont nem léphetnének életbe olyan reformok, mint az Európai Tanács állandó elnökének kinevezése, a kvázi EU-külügyminiszteri poszt létrehozása, a minősített többségi döntések új területekre való kiterjesztése, a szavazati rendszer reformja és más újítások. Az Európai Parlament létszáma viszont a lisszaboni 751 helyett 732 lenne. Sürgősen dönteni kellene viszont az Európai Bizottság létszámáról, hiszen miközben a Lisszaboni Szerződés rendelkezései szerint a testület tagjainak létszáma 2014-ben már csak a tagországok kétharmadával lenne egyenlő, addig a Nizzai Szerződés úgy rendelkezik, hogy a 2009 őszén hivatalba lépő Bizottságnak már kevesebb tagja lehet csak, mint ahány tagja az Uniónak van. De hogy pontosan mennyivel, arról még meg kell egyezni. Ez a második opció egyes illetékesek szerint mégis eléggé kézenfekvő és viszonylag könnyen alkalmazható.

3. Az íreknek kedvezményeket (opt-out-okat) adnak és újra szavaztatják őket a szerződésről. Ennek feltétele, hogy a másik 26 tagállam folytassa, és befejezze a ratifikációt. Jean-Pierre Jouyet francia európai ügyi miniszter is megemlítette már a „jogi rendezés" lehetőségét, amelynek keretében Írországot mentesítenék a szerződés bizonyos rendelkezései alól, például a védelmi politikában vagy az agráriumban. Mások ugyanakkor rámutatnak, hogy az írek korábban lényegében már mindent megkaptak, így újat nem nagyon lehet már felajánlani nekik. Ugyancsak e megoldás ellen szól, hogy az íreket nehéz, ha nem egyenesen lehetetlen másodszor is megszavaztatni. Különösen annak fényében, hogy a franciákkal és a hollandokkal ezt három éve nem tették meg.

4. Létezik egy olyan lehetőség is, hogy az írekkel kitárgyalják az opt-out-ot, és aztán egy, a referendumot eltörlő alkotmánymódosítás révén nem is kellene még egyszer urnákhoz szólítani a szavazókat. Ez azonban politikailag rendkívül kockázatos eljárás lenne.

5. Írországot akár döntés elé is állíthatnák, hogy vagy a másik 26 országgal tart, vagy kilép az EU-ból. Ennek azonban szinte nulla az esélye, hiszen az írek az eurózóna tagjai, és egy ilyen lépés az egész Unióban erős visszatetszést szülne a közvéleményben.

6. Jogászok és egyes elemzők vetették fel, hogy mi lenne, ha blokkolás esetén az integráció mélyítésében érdekelt országok kilépnének az EU-ból, és egy magasabb szintű közösséget hoznának létre egymás között. Ez azonban politikailag és technikailag nehezen kivitelezhető lenne.