Az Emberi Jogok Európai Bírósága Ilias és Ahmed Kontra Magyaroszág ügyben Hozott Döntésének Elemzése

Az Emberi Jogok Európai Bírósága 2017. március 14-én hozott döntést az Ilias és Ahmed kontra Magyarország ügyben[1] (47287/15), amelyben az Emberi Jogok Európai Egyezményének több cikke alapján is elmarasztalta Magyarországot a felperesek tranzitzónában való elhelyezése és ott tartása miatt. A bírósági döntés még nem végleges, azonban az ítélet tarthatatlan abban az esetben, ha a cél az Európa felé irányuló irreguláris migrációs hullám megállítása.

Az ügy körülményei

A két bangladesi állampolgár, miután elhagyták hazájukat Görögországon, Macedónián és Szerbián keresztül 2015. szeptember 15-én érkezett meg a magyar-szerb határszakaszon lévő röszkei tranzitzónába. Ugyanezen a napon benyújtották menedékjogi kérelmüket. Ettől a pillanattól kezdve a kérelmezők a tranzitzóna területén maradtak, melyet nem hagyhattak el Magyarország irányába. A döntés még ugyanazon a napon, 2015. szeptember 15-én megszületett, melynek értelmében a menekültügyi hatóság elutasította a kérelmezők menedékjog iránti kérelmeit, elfogadhatatlannak minősítve azokat azon az alapon, hogy Szerbia biztonságos harmadik országnak minősül.[2] A menekültügyi hatóság elrendelte a kérelmezők kiutasítását Magyarországról. A kérelmezők megtámadták a döntést a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságon. A két kérelmező ügyében tartott tárgyaláson, 2015. szeptember 21-én a bíróság hatályon kívül helyezte a menekültügyi hatóság döntését és új eljárás lefolytatására kötelezte a hatóságot. 2015. szeptember 30-án a menekültügyi hatóság újra elutasította a menedékjog iránti kérelmeket, azonban a kérelmezők újra bírósági felülvizsgálatot kértek. 2015. október 5-én a bíróság helybenhagyta a menekültügyi hatóság döntését és a jogerős határozatot 2015. október 8-án hirdették ki. Ezek után a kérelmezőket a határhoz kísérték, és testi kényszer alkalmazása nélkül elhagyták a tranzitzónát Szerbia irányába.

A kérelmezők azt állították, a hatóságok azon megállapítása, hogy vonatkozásukban Szerbia „biztonságos harmadik ország" lenne, miközben ügyük alapos és egyéniesített vizsgálata nem történt meg, az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) 3. és 13. cikkének a megsértését jelenti. Továbbá előadták, az elhúzódott fogva tartásuk a tranzitzónában – tekintettel a sérülékeny helyzetükre és az ott uralkodó körülményekre – embertelen bánásmódhoz vezetett, megsértve a 3. cikket. Végül, a szabadságuktól való megfosztásuk a tranzitzónában jogellenes volt, és nem volt megfelelő bírósági felülvizsgálati lehetőség, megsértve az Egyezmény 5. cikkének (1) és (4) bekezdését.[3]

Az ítélet

Elsőként az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) azt vizsgálta, az Egyezmény 5. cikke alapján a kérelmezők tranzitzónába helyezése sértette-e őket személyi szabadságukban. Megállapításra került, az a puszta tény, hogy Szerbia felé szabadon távozhattak, nem zárja ki a szabadsághoz való jog megsértését. A Bíróság rámutatott, amennyiben a kérelmezők elhagyták volna Magyarország területét, a menedékjog iránt benyújtott kérelmük alapján indult eljárást a hatóságok megszüntették volna érdemi vizsgálat lefolytatása nélkül.[4] A fentiekre tekintettel a Bíróság megállapította, a kérelmezők tranzitzónában való őrizete de facto szabadságtól való megfosztás volt, jogi őrizetbevételi eljárás nélkül. Ennélfogva a felpereseknek nem volt lehetőségük bírósági jogorvoslattal élni a tranzitzónában való letartóztatásukkal, őrizetükkel szemben ─ ami önmagában semmilyen formális eljárás vagy határozat formájában nem került elrendelésre. A fentiekre tekintettel a Bíróság megállapította, a tranzitzónában való elhelyezés jogszerűtlen őrizetnek minősült.

Noha a bíróság nem állapította meg, hogy a röszkei tranzitzóna őrizeti körülményei kimerítették volna az embertelen és megalázó bánásmódot, azonban elmarasztalta a Bíróság Magyarországot atekintetben, hogy a tranzitzóna körülményei elleni panaszok esetében nem volt meg a megfelelő jogorvoslati lehetőségük a kérelmezőknek, így az Egyezmény 13. cikkének (hatékony jogorvoslathoz való jog) megsértése megállapításra került.

Az Egyezmény 3. cikkének (embertelen és megalázó bánásmód) kapcsán a Bíróság megállapította, Magyarországon a biztonságos harmadik országok listájára vonatkozó sematikus hivatkozásra hagyatkoztak, figyelmen kívül hagyták az országjelentéseket és más, a kérelmezők által benyújtott bizonyítékokat, valamint méltánytalan és aránytalan bizonyítási terhet írtak elő velük szemben. Emellett a hazai menekültügyi eljárás garanciái sem voltak kielégítőek. A kérelmezők analfabéták, mégis minden információt szórólapon kaptak a menekültügyi eljárás során. A Bíróság az eljárás garanciáinak hiányáról így ír: „Úgy tűnik a hatóságok hibáztak abban a tekintetben, hogy a felpereseket az eljárásról megfelelő információval lássák el – egy további esemény is súlyosbítja a tényt, miszerint nem találkozhattak az ügyvédjükkel a bírósági meghallgatás előtt annak érdekében, hogy ügyüket részletesen megvitathassák. Sőt mi több, az ügyükben hozott döntés fordítása a döntés meghozatalát követően két hónap alatt jutott el az ügyvédjükhöz, amikor a kérelmezők már két hónapja Magyarország területén kívül tartózkodtak." Tekintettel a fenti megállapításokra, a Bíróság úgy találta, a felperesek nem részesültek olyan hatékony garanciákban, amelyek védelmet nyújtottak volna számukra az ellen, hogy embertelen és megalázó bánásmódnak tegyék ki őket az Egyezmény 3. cikke értelmében, így e tekintetben Magyarország megsértette a rendelkezést.

Az ítélet következményei

Le kell szögeznünk előre, a jelenlegi ítélet még nem jogerős. Az Egyezmény 43. cikkének értelmében a Kamara ítéletének meghozatalától számított három hónapon belül az ügyben részes bármely fél kérheti az ügynek a Nagykamara elé terjesztését. A Nagykamara öt bíróból álló kollégiuma határozatával akkor fogadja el ezt a kérelmet, ha az ügy az Egyezmény vagy az ahhoz kapcsolódó jegyzőkönyvek értelmezését vagy alkalmazását érintő lényeges kérdést, vagy egy egyébként általános jelentőségű lényeges kérdést vet fel. Ha a bírói kollégium elfogadja a kérelmet, a Nagykamara az ügyben ítélettel dönt, ami már véglegessé válik. Fontos adalék a fellebbezés esélyeinek megítéléséhez, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága 2016-ban Magyarországgal összefüggésben 100 kérelmező ügyében 41 érdemi döntést hozott, s ezek közül 40 esetben állapította meg az Egyezmény legalább egy pontban történő megsértését.[5]

A Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy a nemzeti hatóságok határozatait megváltoztassa, vagy a nemzeti jogszabályokat hatályon kívül helyezze. Ez egyfelől azt jelenti, hogy az igazságos elégtétel összege az Egyezményben foglalt sérelmezett emberi jog megsértéséért kiszabott elvi összeg, amely nem fedezi a hazai bírósági eljárásokban követelt kártérítési összegeket, költségeket, elszenvedett anyagi vagy nem anyagi jellegű károkat, vagyis mértékében adott esetben elmarad azoktól. Másrészt azt jelenti, hogy a strasbourgi döntés alapján a hazai bíróságok automatikusan nem vizsgálják meg újra az alapügyet.[6]

A Bíróság azonban nem felelős ítéleteinek végrehajtásáért. Amint az ítélet megszületett az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának feladata a végrehajtás ellenőrzése, és annak biztosítása, hogy az igazságos elégtételként megítélt kártérítést megfizessék.[7] A Miniszteri Bizottság minden ítélet végrehajtásának ellenőrzését és mindegyikről rendszeres beszámolót kér az adott szerződő állam kormányának képviselőjétől.[8]

Amennyiben a szerződő államok nem teljesítik az ítéletekből származó kötelezettségeiket, annak elsősorban politikai, szűk körben jogi, illetve nemzetközi jogi szankciói lehetnek. Ha valamely állam kormánya megtagadja az ítélet végrehajtását, akkor a Miniszteri Bizottságnak lehetősége van határozat hozatalával felszólítani az érintett szerződő államot a jogszabály módosítására, vagy határozat meghozatalával kérni a Bíróságtól annak a kérdésnek az eldöntését, hogy az adott szerződő állam elmulasztotta-e az őt terhelő kötelezettség teljesítését, vagy végsősorban sor kerülhet az érintett szerződő állam kizárására a Miniszteri Bizottságból vagy magából az Európa Tanácsból. A Bíróság ítéletében foglaltak kikényszerítésére az adott állammal szemben lényegében a leghatékonyabb eszköz a hasonló tárgyban benyújtott kérelmek esetében annak megállapítása, hogy rendszerszintű probléma áll fenn az adott állam jogrendszerében, illetve az állam következetes elmarasztalása ezekben az ügyekben. Politikai jellegű válasz lehet még a többi részes állam, vagy nemzetközi szervezetek felhívása az érintett állam irányában történő nyomásgyakorlásra.[9]

A döntés elemzése során megállapítható, az Egyezmény 3. és 13. cikkének megsértésével kapcsolatos megállapítások az egyedi ügyre vonatkoztathatóak, s részben a jogalkalmazás, részben jogalkotás útján könnyen orvosolhatóak. Fundamentális jelentőségű azonban a Bíróság azon döntése, amely a tranzitzóna-eljárást őrizetnek rendeli és az Egyezmény 5. cikkének hatálya alá rendeli. Ezzel ugyanis olyan garanciákat kapcsol be, amelyek nem egyeztethetők össze a tranzitzóna-rendszer logikájával. Mindez pedig alapjaiban, nemcsak magyar, hanem uniós szinten is érinti az Európát érő migrációs válság kezelését. Először is, amennyiben a Magyarország területén lévő tranzitzónákat nem lehet alkalmazni, az egyet jelent a nyugat-balkáni útvonal újranyitásával. Így, ha a tranzitzónákat ki kell iktatni a magyar menekültügyi rendszerből, akkor ebből következően a határon megjelenő kérelmezőket be kell engedni Magyarország területére, ami feltételezhetően újra előidézheti a 2015-ös eseményeket. Az ítélet tükrében szem előtt kell azt is tartani, hogy a 2017. március 28-án hatályba lépő új menekültügyi változások, amelyek a tranzitzóna-eljárásokra építő, azokat kiterjesztő ún. jogi határzár szigorítását tartalmazzák, alapot adhatnak arra, hogy a tranzitzónában elszállásolt kérelmezők a mostani ítéletre hivatkozással keresetet indítsanak Magyarország ellen, borítékolva a közel 10.000 eurós kártérítési összeget.

Ahogyan azt említettük, az ítéletnek nemcsak magyar, hanem több Európai Uniós vonzata is van:

A jelenlegi hatályos EU jog megengedi a határon lefolytatott eljárásokat, amelynek magyar gyakorlatával nem értett egyet a Bíróság. Az Eljárási irányelv^[10] cikk (1)-(2) bekezdése értelmében a tagállamok lefolytathatják a határon vagy tranzitzónákban a menekültügyi kérelem elfogadhatóságának vizsgálatát, illetve gyorsított eljárást is alkalmazhatnak azokban az esetekben, ha a kérelmező a tagállam területére jogellenesen lépett be. Az irányelv követelményei szerint a tranzitzónában lefolytatott eljárásokat ésszerű határidőn belül kell lefolytatni. Ha a döntés négy héten belül nem születik meg, a kérelmező részére az országba való belépést engedélyezni kell annak érdekében, hogy kérelmét ezen irányelv egyéb rendelkezéseivel összhangban bírálhassák el. A Bíróság ítéletében megjegyezte, az Európai Unió tagállamai nem tarthatnak őrizetben egy személyt csupán arra az okra hivatkozva, hogy az Eljárási irányelv hatálya alá tartozik a kérelmező.

Az ítélet megkérdőjelezi továbbá a biztonságos származási országok listájának alkalmazását is, amelynek alkalmazása elengedhetetlen a hatékony menekültügyi rendszer működtetéséhez.

A februári vallettai Európai Tanács egyik fejleményeként könyvelhettük el, a miniszterelnökök megállapodását, mely szerint szükséges lehet az EU területén kívül befogadó központok felállítása. E központok kialakítása az ítélet fényében meglátásunk szerint nehézségekbe ütközhet, hiszen az Európai Unió területén kívül felállított hot spotok logikája tulajdonképpen ugyanaz, mint a tranzitzónáé.

Megoldási javaslatok

A fenti tények tükrében szükséges lenne megvizsgálni, az Európai Unió többi tagállamának gyakorlata megfelel-e a Bíróság ítéletében foglaltaknak, továbbá érdekes lehet, hogy az Európai Bizottság ezt a fejleményt hogyan fogja értékelni. A helyzet feloldására lehetőségként látjuk, hogy mind a tagállamokat, mind az Európai Bizottságot a magyar álláspont támogatásáról meggyőzzük. Természetesen elsősorban az ítélet elleni fellebbezés, az ügy Nagykamara elé terjesztése a kézenfekvő megoldás. Ez esetben kulcsfontosságú lehet, hogy az Egyezmény 36. cikke alapján minél több szerződő állam megpróbáljon harmadik félként beavatkozni az eljárásba, ugyanis ez nagyban növelné a magyar esélyeket. Ilyen beavatkozás lehet sikeres vagy sikertelen, de kétségtelenül egy hatékony eszköz a bíróság befolyásolására akár az NGO-k, akár az államok részéről.[11] Az államok beavatkozása általában hasonló jogi helyzet miatt szokott előfordulni, de előfordul olyan is, hogy egy adott állam konkrét érintettség nélkül, csak egy absztrakt jogértelmezés védelme vagy kritikája miatt kapcsolódik be.[12]

Az Egyezmény 43. cikke alapján a Nagykamara nem köteles dönteni az ügyben, ugyanis a Nagykamara öt bíróból álló kollégiuma határozatával akkor fogadja el ezt a kérelmet, ha az ügy az Egyezmény vagy az ahhoz kapcsolódó jegyzőkönyvek értelmezését vagy alkalmazását érintő lényeges kérdést, vagy egy egyébként általános jelentőségű lényeges kérdést vet fel. A kérelem elfogadása pedig egyáltalán nem jelenti a döntés megváltoztatását – ahogyan az korábbi ügyekben is látható volt.

További megoldás lehet a 15. cikk adta felfüggesztésre történő hivatkozás, amely csak bizonyos feltételek esetében alkalmazható.[13] A 15. cikk szerint lehetőség van az Egyezmény hatályának felfüggesztésére szükséghelyzet esetén: háború vagy a nemzet létét fenyegető más rendkívüli állapot esetén bármely szerződős fél az Egyezményben meghatározott kötelezettségeitől eltérő intézkedéseket tehet a helyzet szükségessége által feltétlenül megkívánt mértékben, feltéve, hogy az ilyen intézkedések nem ellentétesek egyéb nemzetközi jogi kötelezettségeivel. Ez a lehetőség persze csak a jövőre vonatkozóan nyújthat megoldást és csak „a nemzet létét fenyegető más rendkívüli állapot esetén". A felfüggesztés akkor megengedett, ha ideiglenes és kivételes, a körülmények valóban fenyegetik az egész közösség szervezett létét, vagy folyamatban lévő vagy küszöbön álló vészhelyzet áll fenn és a felfüggesztés során alkalmazott módszerek arányban állnak a vészhelyzettel.[14] Ilyen eset volt például a Franciaország bejelentése a 2015. novemberi terrortámadások esetében.[15] Fontos azonban megjegyezni, erre a 3. cikk esetében nincs lehetőség, azonban az 5. cikket fel lehet függeszteni a szigorú szabályok ellenére.

Ezen túlmenően megfontolandó az Emberi Jogok Európai Egyezménye módosításának kezdeményezése is. Egy ilyen szerződéskötési procedúra hossza nagyon változó. A brüsszeli Heysel Stadionban 1985-ben történt tragédia kapcsán például az Európa Tanács tagjai mindössze 155 nappal az események után hatályba is tudtak léptetni egy a helyzet kezelését szolgáló szerződést.[16] Természetesen vannak ennél lényegesen hosszabb ideje elkészült és hatályba lépett módosítások is, sőt, általában ez a gyakorlat. Az ugyanakkor jól látszik, megfelelő politikai akarat mellett a szerződéskötési eljárás meglepően gyors tud lenni. Az Emberi Jogok Európai Egyezményének jelenleg eddig 15 módosítása lépett hatályba, s két kiegészítő jegyzőkönyv (15. és 16. számú) hatályba lépése pedig várható.[17] Ezen módosítások és kiegészítések jellemzően az Egyezmény által védett jogok körét bővítették, illetve a védelmi szintet mélyítették (pl. 12. és 13. kiegészítő jegyzőkönyv a diszkrimináció tilalmáról és a halálbüntetés minden körülmények közötti eltörléséről) vagy az eljárási szabályokat egészítették ki, illetve módosították (pl. 14. kiegészítő jegyzőkönyv). Ugyanakkor van példa arra is, hogy egy kiegészítő jegyzőkönyv kifejezetten az aktivista bíráskodás visszaszorításának jogszabályi alapjait kívánta erősíteni (15. kiegészítő jegyzőkönyv). A kiegészítő jegyzőkönyv elfogadásának ráadásul nem minden körülmények között feltétele valamennyi szerződő fél aláírása, ez csak az eljárási természetű módosításoknál elengedhetetlen. Ebből következően hosszú távon a Kormány az Egyezmény módosítását is kezdeményezheti az Európa Tanács megfelelő szerveinél. Természetesen ez is már sokkal inkább egy politikai, mint jogi kérdés.

[1] Ilias és Ahmed kontra Magyarország ügy (47287/15)

[2] A biztonságos származási és biztonságos harmadik országokról szóló 191/2015. (VII. 21.) Korm. rendelet alapján.

[3] Az Egyezmény ügy szempontjából releváns cikkei:

Az Egyezmény 3. cikke

„Senkit sem lehet kínzásnak, vagy embertelen, megalázó bánásmódnak vagy büntetésnek alávetni."

Az Egyezmény 5. cikk 1. bekezdése

"Mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra. Szabadságától senkit sem lehet megfosztani, kivéve az alábbi esetekben és a törvényben meghatározott eljárás útján:[…]

(f) törvényes letartóztatás vagy őrizetbe vétel az országba való jogtalan belépés megakadályozása céljából vagy olyan személy törvényes letartóztatása vagy őrizetbe vétele, aki ellen intézkedés van folyamatban kiutasítása vagy kiadatása céljából.

Az Egyezmény 5. cikk 4. bekezdése

"Szabadságától letartóztatás vagy őrizetbe vétel folytán megfosztott minden személynek joga van olyan eljáráshoz, melynek során őrizetbe vételének törvényességéről a bíróság rövid határidőn belül dönt, és törvényellenes őrizetbe vétele esetén szabadlábra helyezését rendeli el."

Az Egyezmény 13. cikke

"Bárkinek, akinek a jelen Egyezményben meghatározott jogait és szabadságait megsértették, joga van ahhoz, hogy a hazai hatóság előtt a jogsérelem hatékony orvoslását kérje az esetben is, ha e jogokat hivatalos minőségben eljáró személyek sértették meg."

[4] Menedékjogról szóló törvény 66. § (2) bekezdés d) pontja

[5] A Magyarországra vonatkozó részletes statisztika itt található:

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Hungary_ENG.pdf (2017. március 23.)

[6] Ugyanakkor a hazai jogban van lehetőség a strasbourgi döntésre hivatkozással felülvizsgálat kezdeményezésére.

[7] A végrehajtással összefüggésben összefoglaló itt található:

http://www.coe.int/en/web/execution/-/the-committee-of-ministers-reviews-the-implementation-of-judgments-of-the-european-court-of-human-righ-2 (2017. március 23.)

[8] http://www.europatanacs.hu/pdf/Questions_and_answers_Hungarian_version.pdf (2017. március 23.)

[9] A bírósági döntések végrehajtásával kapcsolatos gyakorlatról részletesen lásd:

http://www.echr.coe.int/LibraryDocs/DG2/HRFILES/DG2-EN-HRFILES-19(2008).pdf (2017. március 23.)

[10] Nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló 2013/32/EU irányelv

[11] A sikeres és a sikertelen beavatkozás eseteiről, gyakorlatáról és működéséről lásd Paul Harvey blogbejegyzését a strasburgobservers.com honlapom:

https://strasbourgobservers.com/2015/02/24/third-party-interventions-before-the-ecthr-a-rough-guide/?blogsub=confirming#blog_subscription-3 (2017. március 23.)

[12] Alice Donald-Philip Leach: Parliaments and the European Court of Human Rights. Oxford University Press, Oxford 2016. 29.

[13] http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Derogation_ENG.pdf

[14] http://vtki.uni-nke.hu/uploads/media_items/et_lattmann_20130912.original.pdf (2017. március 23.)

[15] http://www.coe.int/en/web/secretary-general/news/-/asset_publisher/EYlBJNjXtA5U/content/france-informs-secretary-general-of-article-15-derogation-of-the-european-convention-on-human-rights

(2017. március 23.)

[16] Jörg Polakiewicz: Treaty-making in the Counsil of Europe. Counsil of Europe Publishing, Strasbourg 1999. 19.

https://book.coe.int/img/cms/Treaty-making%20GBR%203899-6.pdf (2017. március17.)

[17] Az Európa Tanács általi egyezmények teljes listája itt található:

http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list (2017. március 23.)