Az onbucman jelentése az objektiv felelősség intézményéről, annak alkotmányellenes és embertelen vonatkozásairól

A bírságolás optimalizálása érdekében – értsd a maximális bírságolási hatákonyság érdekében – forgalom fegyelmezési okokra hivatkozva a Kormány bevezette az objektív felelősség intézményét. A normális jogérzékkel rendelkezők számára nyilvánvaló, hogy e rendelkezés több sebből vérzik. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a helyzetről jelentést készített, melyet az alábbiakban adunk közre, mely hivatkozásaival egy Alkotmánybírósági beadvány számára is hatásos érvrendszer lehet.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának

Jelentése

az OBH 4750/2008. számú ügyben

Előadók: dr. Lápossy Attila

dr. Tóth László

dr. Zeller Judit

A vizsgálat megindulása

2008 szeptemberében az (OBH 2567/2008. számú) hivatalból elrendelt vizsgálatom keretében alapjogi, alkotmányossági szempontok alapján tekintettem át az ittas járművezetéssel szembeni intézkedések- és szankciók szabályrendszerét, valamint a hozzá szorosan kapcsolódó rendőrségi gyakorlatot. Jelentésemben számos alapvető joggal összefüggő visszásságot tártam fel, amelyek orvoslása érdekében az érintett szerveknek ajánlásokat fogalmaztam meg.

Az alapjogi összefüggések, a közúti közlekedés szabályainak megszegőivel szembeni szankciórendszer komplexitása folytán indokoltnak láttam külön is áttekinteni a 2008 első felében hatályba lépő jogszabály-módosítások három új és szorosan összefüggő elemével kapcsolatos szabályozást és gyakorlatot. A hivatalbóli eljárás megindítását követően emellett hivatalomhoz több állampolgári panasz is érkezett az objektív felelősség, illetve a közigazgatási bírságolás szabályainak gyakorlati alkalmazásával kapcsolatosan.

Az egyes közlekedési szabályok megszegése esetén alkalmazott üzembentartói objektív felelősség elvének megvalósítása, a közigazgatási bírság intézménye, és a traffipaxok üzemeltetésének magánkézbe adása felveti a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével és tisztességes eljáráshoz való joggal, illetve a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásság gyanúját ezért, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam.

Tekintettel arra, hogy a traffipaxok üzemeltetésének kiszervezése elsődlegesen és alapvetően a személyes adatok védelméhez való joggal összefüggő garanciális szabályok sérelmének veszélyét veti fel, így – a hatásköri határokra figyelemmel, továbbá az ügyben lefolytatott konzultációknak, együttműködésnek megfelelően – e kérdéseket az adatvédelmi biztos vizsgálta meg.

A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) és (4) bekezdése alapján megkerestem a közlekedésbiztonság javítását célzó jogszabályok előkészítését és intézkedések kidolgozását koordináló, az „Új rend és szabadság" programért felelős kormánybiztost, akitől konkrét kérdések vonatkozásában kértem tájékoztatást.

Érintett alkotmányos jogok

– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és alkotmányos büntetőjog követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.")

– az ártatlanság vélelmének tétele (Alkotmány 57. § (2) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg")

Alkalmazott jogszabályok

1. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.);

2. A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.);

3. A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.);

4. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.);

5. A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet (a továbbiakban: KRESZ);

6. Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szabs. r.);

7. A közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.).

A vizsgált ügy jogi háttere

1. 2008. január 1-ig a közúti közlekedés KRESZ-ben rögzített szabályainak megsértése esetére a Szabs. r. 42-59. §-ai állapítottak meg szabálysértési szankciókat a szabálysértés elkövetőjével szemben. Ez a szabályozási megoldás kifejezésre juttatta, hogy a közlekedési szabályszegések az ún. „bagatell-büntetőjog" területétre tartoznak, ezért a bűncselekményekhez képest a társadalomra kevésbé veszélyes cselekményi körrel szemben „büntetőjogias" felelősséget érvényesített: természetes személyek múltban elkövetett anyagi jogi normasértéshez felróhatóság alapján meghatározott, represszív jellegű, a jogsértéssel arányos szankciókat fűzött.¹ A Szabs r. az említett 42-59. §-aiban az elkövetett szabálysértések szankciójaként legfeljebb százezer forintig terjedő pénzbírságot, illetve járművezetéstől eltiltást helyezett kilátásba.

Ezt a szabályozási környezetet változtatta meg alapjaiban a 2008. január 1-jével hatályba lépett a Kkt. 2007. évi CLXXV. törvénnyel (a továbbiakban: Kktmód.) módosított szövege. A Kktmód. a Kkt.-be beillesztette a 21-21/B. §-okat, amelyekkel új típusú felelősségi-szankcionálási rendszert vezetett be a KRESZ egyes szabályainak megsértése esetére, amellett, hogy a korábbi – szabálysértési – felelősségi rendszert érintetlenül hagyta. A Kktmód. által kialakított szabályozás a korábbit azzal egészíti ki, hogy a felelősség objektív – tehát felróhatóságtól független – megállapítását is lehetővé teszi, és ennek esetére közigazgatási bírság kiszabását rendeli el. A közigazgatási bírságot főszabályként a gépjármű üzemben tartójával szemben kell kiszabni, ha a gépjárművel megszegik a közúti közlekedés megengedett legnagyobb sebességre, a vasúti átjárón való áthaladásra, a járműforgalom irányítására szolgáló fényjelző készülék jelzéseire, a járművel történő megállásra és várakozásra, az autópálya leálló sávjának igénybevételére, a behajtási tilalomra, a kötelező haladási irányra, a természet védelmére vonatkozó – KRESZ-ben, illetve a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvényben meghatározott – szabályokat.²

Az üzemben tartó csak szűk körben mentesülhet a felelősség alól, nevezetesen, ha:

– a gépjármű – a szabályszegés időpontját megelőzően – jogellenesen került ki a birtokából és igazolja, hogy a jogellenességgel összefüggésben – a bírságot kiszabó határozat kézbesítését megelőzően – kezdeményezte a megfelelő hatóság eljárását,

– ha a gépjárművet a szabályszegést megelőzően más személy használatába adta, és ezt a használatba vevő személy teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt nyilatkozatával igazolja, vagy

– menetlevéllel, illetve fuvarlevéllel igazolja, hogy a gépjárművet más személy használatába adta.³

A közigazgatási bírság mértékét az egyes szabályszegésekre vonatkozóan a 410/2007. (XII. 29.) Korm. r. (R.) határozza meg a Kkt. által kialakított keretek között, amely 30.000 forinttól 300.000 forintig terjed.⁴ A Kkt. azt is előírja, hogy ha a gépjárművet használatba vevő személy a bírság fizetésére kötelezett, ám a bírságot határidőig nem fizette meg és azt tőle nem lehet behajtani, a bírság megfizetésére megint csak az üzemben tartót kell kötelezni.⁵

Az, hogy az objektív felelősség koncepciója érintetlenül hagyta a szabálysértési eljárásra vonatkozó rendelkezéseket, azt jelenti, hogy egyazon cselekményért egyszerre szabálysértési és közigazgatási bírságot kiszabó eljárás is indulhat.⁶ A szabálysértési eljárás egyetlen korlátja, hogy abban már nem szabható ki szankcióként pénzbírság, amennyiben közigazgatási bírság kiszabásának van helye.

Az R. további változtatásokat is bevezet az egyes közlekedési szabályszegések miatti felelősségre vonásra irányuló eljárásában. Lehetővé teszi ugyanis, hogy a megengedett legnagyobb sebességre, a vasúti átjárón való áthaladásra, a járműforgalom irányítására szolgáló fényjelző készülék jelzéseire, a járművel történő megállásra és várakozásra, az autópálya leálló sávjának igénybevételére, a behajtási tilalomra, a kötelező haladási irányra és a természet védelmére vonatkozó rendelkezések megsértését igazoló képfelvételek készítésére a Rendőrség, illetve a közút kezelője magánszemély (jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság, illetve egyéni vállalkozó) közreműködőt is igénybe vehet.⁷ Mindez azt jelenti, hogy jelenleg nem csupán a közhatalmat gyakorló – közfeladatot ellátó – szervek kezelhetik a gépjárműről készített képfelvételt, hanem magáncégek is. A képfelvételek továbbításáról a Rendőrség és a közút kezelője megállapodást köt, ennek részleteire a szabályozás nem tér ki.

2. Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az objektív felelősség megvalósító jogi szabályozásról általánosságban, illetve egyes konkrét kérdésekben kértem tájékoztatást az „Új rend és szabadság" programért felelős kormánybiztostól:

A kormánybiztos részletes válaszában ismertette a közlekedési szabályszegésekkel összefüggő új típusú felelősségi rendszert tartalmazó hatályos jogszabályi rendelkezéseket, a szabályozás indokaként jelölte meg a közlekedésbiztonsági statisztikai adatok kedvezőtlen mutatószámait, valamint az Európai Bizottság ezirányú ajánlásait. A kormánybiztos utalt arra, hogy a visszatartó hatás (a büntetések elmaradhatatlansága) tekintetében a jogalkotó elégtelennek ítélte a szabálysértési jog felelősségi és büntetési rendszerét. A szabálysértések elkövetőivel szemben a rendőrség számos esetben azért nem tudott eljárni, mivel az üzembentartó azzal védekezett, hogy a gépjárművet hozzátartozója vezette, aki ellen azonban nem köteles terhelő vallomást tenni. Az elkövetők büntetlensége kedvezőtlen hatással volt a közlekedésben résztvevők biztonságára, a balesetben vétlen személyek élethez és testi épséghez való jogait pedig az államnak ugyancsak védenie szükséges. A kormánybiztos analógiaként említette a polgári jogból ismert, objektív jellegű, veszélyes üzemi felelősséget, amelynek körébe a gépjárművezetés is beletartozik.

A kormánybiztos tájékoztatása szerint számos emberi életet mentett meg az objektív felelősségi rendszer bevezetése, a közigazgatási bírság összegének visszatartó ereje, ennek alátámasztására további összehasonlító statisztikai adatokat is közölt. A szabályozás jogpolitikai céljaként jelölte meg a balesetek számának csökkentését, az önkéntes jogkövetés és a közlekedési morál emelését, a szabályszegések szankciónálhatóságának fokozását, és azt, hogy üzembentartók fokozott felelősséget érezzenek azért, hogy a járműveket használók a közlekedési szabályokat betartsák.

Feltett kérdéseimet, illetve az azokra kapott válaszokat az alábbiakban részletesen ismertetem:

1. Aggálytalannak tartja-e, hogy olyan cselekményekért, amelyekkel összefüggésben a közigazgatási jog és a büntetőjog dogmatikájának megfelelően, hagyományosan a felróhatóságon alapuló felelősségnek és a represszív jellegű, jogsértéssel arányos szankciónak kellene érvényesülnie, a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Kkt.) objektív felelősségen alapuló, inkább reparatív jellegű, rögzített összegű bírság kiszabását rendeli el?

A kérdésre válaszolva a kormánybiztos kifejtette, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata⁸ alapján az objektív felelősség elve nem áll ellentétben az Egyezmény rendelkezéseivel (az ártatlanság vélelmével), a tagállamoknak ugyanis megfelelő jogi garanciák megléte esetén lehetőségük olyan valóságos vagy objektív tényeket büntetni, amelyeket nem bűnös szándékkal vagy hanyagsággal idéztek elő. A kormánybiztos álláspontja szerint a közigazgatási bírságok elsődleges célja az egyéni és általános prevenció, repressziót közvetítenek, szemben a közigazgatási intézkedésekkel, amelyek célja az eredeti jogszerű állapot helyreállítása, azaz a reparáció. A Kormány a R. mellékletében a szabályozás súlyosságát és az arányosság elvét vette alapul és differenciált a büntetési tételek között, de az összeg tekintetében – az önkéntes jogkövetés elősegítése céljából – a további (jogalkalmazói) mérlegelést kizárta.

2. Szakmai álláspontja szerint miként értékelhető – a tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a Ket.-ben rögzített eljárási alapelveknek való megfelelés szempontjából – hogy a közigazgatási bírság megállapítása során a hatóság számára a Kkt. semmilyen tekintetben nem biztosít mérlegelési lehetőséget?

A kormánybiztos szerint a közigazgatási jogtudomány ismer olyan megoldásokat, amikor a jogalkotó (a jogsértés súlyának megfelelően) végzi el a mérlegelést, a jogalkalmazónak – jelen esetben a rendőrségnek – pedig e nélkül kell végrehajtania a jogszabályt, ez a szisztéma közigazgatási eljárás alapelveivel sem ellentétes.

3. Megfelelően rendezett-e a Kkt. és a Ket. viszonya?

A kormánybiztos válaszként a Kkt. 21. § (3) bekezdését idézte, amely felsorolja a bírságolással kapcsolatos eljárás lefolytatására jogosult (rendőri) szerveket, és hivatkozik a Rtv. 1. § (2) bekezdésének o) pontjában meghatározott feladatkörére, amely szerint a Rendőrség számára törvény vagy kormányrendelet megállapíthat rendészeti és államigazgatási feladatokat. A tájékoztatás szerint a rendőrség a Ket. 12. § (1) bekezdése alapján közigazgatási feladatot ellátó állami szervnek minősül, eljárására ezért a közigazgatási eljárás szabályai vonatkoznak: az elsődleges ügyfél a gépjármű üzembentartója.

4. Mentesülhet-e az objektív felelősség következményei alól a bírságot kiszabó határozat kézbesítéséig, illetőleg utóbb, jogorvoslat keretében az üzembentartó, amennyiben a gépjármű a szabályszegést megelőzően jogellenesen kerül ki a birtokából, azonban önhibáján kívül a jogellenességgel összefüggésben nem volt módja a megfelelő hatóság eljárását kezdeményezni?

A kormánybiztos válaszában kifejtette, hogy a szabályozás kiindulópontja az, hogy a gépjárművet az üzembentartó használta, kivétel ez alól azonban az az eset, amikor a gépjármű jogellenesen kerül ki a birtokából (például mert azt eltulajdonították). Ebben az esetben a jármű használójának lehetősége van a bírság kiszabása alóli mentesülésre akkor, ha a feljelentést bemutatja. A mentesüléshez a feljelentést nem a szabályszegést megelőző időpontban szükséges megtenni, hanem elegendő a bírságot kiszabó határozat kézbesítését megelőzően. A kormánybiztos kiemelte, hogy amennyiben az üzembentartónak a jogellenességgel összefüggésben önhibáján kívül nem volt lehetősége a megfelelő hatósági eljárást kezdeményeznie, akkor a Ket. 66. §-a alapján igazolással élhet.

5. Összeegyeztethető-e és amennyiben igen, úgy miként a jogbiztonság követelményével az a helyzet, hogy amennyiben a gépjármű vezetőjétől a bírság nem behajtható, úgy – a tényleges szabályszegő személyének ismeretében is – a hatóság külön határozatban az egyébként nem vétkes üzembentartót szankcionálja?

A kormánybiztos tájékoztatása szerint a gépjárművet használatba vevő személy a bírság megfizetésére kötelezett, az üzembentartót külön határozattal akkor lehet a bírság megfizetésére kötelezni, ha a használó azt nem fizette meg és tőle behajtani nem lehet. A szabályozás indoka az üzembentartó felelős magatartásra szorítása a gépjármű átengedésekor: vállalni kell a kockázatot, ha a használó a felelősségéből kihátrál. A kormánybiztos itt ismét hivatkozott azon polgári jogi analógiára, azon felelősségbiztosítási szabályokra, amelyekre tekintettel az üzembentartó felelősségbiztosításnak terhére történik a kár megtérítése, ha nem ő, hanem a gépjárművet használó személy okozott kárt vagy balesetet. További példaként a kormánybiztos hivatkozott a tűzvédelmi bírságról szóló kormányrendelet, illetve a növényvédelemről szóló törvény objektív felelősségi szabályaira.

6. Nem ütközik-e a jogállamiság, valamint a ne bis in idem alkotmányos alapelvébe az, hogy egyazon közlekedési jogsértés miatt a Kkt. szerint két, különböző hatósági szankcióval fenyegető eljárás (szabálysértési és közigazgatási) is indulhat párhuzamosan, illetve, hogy a – pénzbírságtól különböző – szabálysértési szankció és a közigazgatási bírság egyazon személlyel szemben alkalmazható?

A kormánybiztos a Kkt. és a Szabs.tv. megfelelő rendelkezéseinek összevetése után válaszában elismerte, hogy a szabálysértési és a közigazgatási eljárás párhuzamosan, egyidejűleg egymás mellett is folyhat. Álláspontja szerint a Kkt. éppen a ne bis idem alkotmányos elvét mondja ki akkor, amikor rögzíti, hogy a gépjármű beazonosítható tényleges használójával szemben a szabálysértési eljárásban pénzbírság nem szabható ki abban az esetben, ha a közigazgatási eljárás megindul. Ilyen esetekben a szabálysértési eljárás már csak arra korlátozódik, hogy a szabálysértési hatóság megállapíthassa, hogy az elkövetővel szemben szükséges-e a járművezetéstől eltiltást, mint intézkedést alkalmazni. A kormánybiztos következtetése szerint „elvileg" a gépjármű használójával szemben a szabálysértési eljárást minden esetben meg kell indítani. A kormánybiztos arról is tájékoztatott, hogy az Országos Rendőr-főkapitányság adatai szerint 2008. október végéig összesen 170 ezer esetben került sor közigazgatási bírság kiszabására, de egyetlenegy ügyben sem kezdeményezett a közigazgatási bírságot kiszabó hatóság az elkövetővel szemben párhuzamosan szabálysértési eljárást

7. Miként értékeli azt a gyakorlati problémát, miszerint a Kkt. – a szabálysértési eljárással szemben – a közigazgatási eljárás megindítása tekintetében nem tartalmaz mentesítő rendelkezést a megkülönböztető jelzést használó járművekre nézve sem?

A kormánybiztos válasza szerint a Kkt., a Szabs.tv. és a KRESZ szabályainak összevetése után megállapítható, hogy a törvényben meghatározott, közigazgatási bírsággal sújtható szabályszegések közül a megkülönböztető jelzést használó jármű használójával szemben csak a vasúti átjárón való áthaladásra vonatkozó szabályok megszegése esetén szabható ki közigazgatási bírság. A többi „szabályszegés" esetében ugyanis a KRESZ 49. §-ának megfelelően a megkülönböztető jelzést használó járművek mentesülnek a felelősség alól (ezen szabályokat a jogszerű használat esetén figyelmen kívül hagyhatják).

8. Nem tartja a jogállamiság elve, valamint a jogbiztonság követelménye szempontjából aggályosnak azt, hogy a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet lehetővé teszi, hogy a közlekedési szabályok megsértését igazoló képfelvételek készítésére és továbbítására a Rendőrség magáncégeket vehet igénybe közreműködőként?

A kormánybiztos válaszában azt emelte ki, hogy a Rendőrségnek hatósági jogkörben hozott határozatait és intézkedéseit minden esetben magának kell foganatosítania, a rendőri feladatokhoz járulékosan kapcsolódó tevékenység ellátáshoz azonban szerződéses alapon közreműködőt vehet igénybe. A kormánybiztos szerint a R. a közreműködőt illetően kellően szigorú feltételeket ír elő, így – többek közt – megfelelő szabvány szerinti minősítést, felelősségbiztosítás meglétét, köztartozás hiányát, valamint a fokozott biztonsági intézkedést igénylő beszerzésekre jogosultakat felsoroló speciális jegyzékben való szereplést.

Megállapításaim

I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.

Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A Kkt. 21. § (3) bekezdése szerint a közigazgatási bírsággal kapcsolatos eljárás lefolytatására a Kormány által kijelölt hatóság jogosult, a R. pedig eljáró hatóságként első fokon a megyei rendőrkapitányságokat, másodfokon pedig az országos rendőrfőkapitányt jelöli meg. A vizsgálattal érintett közigazgatási feladatot ellátó rendőrség az Obtv. 29. § (1) bekezdés d) pontja szerinti rendvédelmi szervnek tekintendő, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

Az Obtv. 16. § (2) bekezdése a hivatalból indított ombudsmani vizsgálat további alapvető feltételeként előírja a jogorvoslat kimerítését, illetőleg annak hiányát. Tekintettel arra, hogy az objektív felelősség elvének értelmében a közigazgatási bírságot kiszabó határozattal szemben a hatályos szabályozás alapján nincs helye jogorvoslatnak, a hivatalbóli vizsgálattal kapcsolatosan nem áll fenn eljárási akadály. Ezzel összefüggésben fel kívánom hívni a figyelmet, hogy egyes hatósági eljárások jogi hátterének feltárása, illetve jogalkalmazói gyakorlat hivatalbóli ombudsmani vizsgálata különösen akkor lehet indokolt, ha az eljárással összefüggő egyes alapjogi aggályok állampolgári panasz útján közvetlenül nem vagy csak kivételesen kerülhetnek az országgyűlési biztos látókörébe.

Ahogyan arra már az OBH 2567/2008. számú ügyben kiadott jelentésemben is utaltam, az ombudsman számára minden esetben a jogalkalmazással összefüggő alapjogi dilemmák jelentik a kiindulópontot, azonban a visszásság nem egyszer – részben vagy egészben – magára a normaszövegre vezethető vissza. Ebből a felismerésből adódóan az országgyűlési biztos számára az Obtv. 25. §-a „megnyitja a kaput" a jogszabályok (és állami irányítás egyéb jogi eszközei) alapján fennálló jogi helyzet vizsgálatának irányában is. Az Obtv. szerint, ha az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály (vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze) fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.

Álláspontom szerint tehát – tekintettel az alapvetően eltérő jellegű vizsgálatra és jogi következményekre – az állampolgári jogok országgyűlési biztosa mandátuma keretei között marad abban az esetben, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében – a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi az illetékes szerv irányába a normaszöveggel kapcsolatos esetleges alkotmányossági aggályokat.

II. Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Jelentésemben így kizárólag azt vizsgáltam, hogy a jogbiztonság elvével és egyes alapvető jogokkal – kiemelten az önrendelkezési joggal és a tisztességes eljáráshoz való joggal – formailag és tartalmilag összeegyeztethető-e a közúti közlekedés szankciórendszerének szabályozása és a szabályok alkalmazása (jogalkalmazás) folytán kialakult jogi helyzet. A közlekedésbiztonsággal összefüggő szabályok, intézkedések és szankciók az emberek széles körét érinthetik, a közlekedésben ugyanis valamilyen formában szinte mindenki részt vesz. Az ombudsmani preventív jogvédelem keretében áttekintettem a szabályozást és a kapcsolódó gyakorlatot annak érdekében, hogy a későbbi panaszok is megelőzhetőek legyenek, és amennyiben a vizsgálat során visszásság gyanúja merül fel, ennek orvoslása mielőbb megnyugtatóan megtörténhessen.

Hangsúlyozni kell, hogy az állam a büntetőjogi, illetőleg a szabálysértési szankciórendszer, így a közutakon a biztonságos közlekedés, a balesetek megelőzése, azaz mások jogainak védelme érdekében alkalmazott szankciók, intézkedések kialakítása során alapvetően szabadságot élvez. Alkotmányos keretek között a közlekedési szabályok megszegőivel szemben szankciók – az adott állami jogpolitikának megfelelően – szigoríthatóak vagy enyhíthetőek, az intézkedések hatékonysága is fokozható. Az állammal szemben ugyanakkor elsőrendű és számon kérhető követelmény, hogy a szankciórendszer megalkotása és „üzemeltetése" során tekintettel legyen ezekre az alkotmányos keretekre, az alapvető jogok, illetőleg az egyes eljárási garanciák érvényesülésére.

Fontosnak tartom kiemelni továbbá, hogy vizsgálatom során nem értékeltem az objektív felelősség és a közigazgatási bírságolás bevezetésének hatásaival foglalkozó statisztikai adatokat (balesetek, halálesetek száma)⁹, tekintve, hogy egy intézkedés alkotmányossága kedvező statisztikai adatokkal nem igazolható, és fordítva: jogszerűtlensége sem támasztható alá ilyen módon. Példaként hozható, hogy a halálbüntetés alkotmányellenességét sem az alapján kell megítélni, hogy csökken vagy nő-e a súlyos bűncselekmények száma, hanem, hogy alapvetően sérti-e az élethez való jogot. A KRESZ biztonsági öv használatra vonatkozó szabályainak alkotmányosságát vizsgáló határozatban megállapítottak szerint a szakmailag kimutatható előnyök és hátrányok, a következmények felmérésére irányuló statisztikai és egyéb elemzések, a közlekedés biztonságával összefüggő szakmai megállapítások – vagyis a célszerűség szempontjai – nem szolgálhatnak az alkotmányosság megítélésének alapjául.¹⁰ Az Alkotmánybíróság emellett több ízben kitért arra is, hogy a közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők.¹¹

1. Több precedens értékű ügy is összefüggésben hozható az objektív felelősség, illetve az alóla való mentesülés kérdéskörével az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) gyakorlatában. Ezek az ügyek elsősorban tisztességes eljáráshoz fűződő joghoz kapcsolódnak, illetve a – nem kizárólag a büntetőeljárásban érvényesülni hivatott – ártatlanság vélelmével, valamint az objektív felelősségi vélelem ésszerűségével, és megdönthetőségével kapcsolatosak.

Az Öztürk kontra Németország ügyben¹² az EJEB az ügy körülményeinek mérlegelésével arra a következtetésre jutott, hogy adott közlekedési szabálysértés a büntetőjog területére tartozik, amelyre alkalmazandó az EJEE tisztességes eljárást biztosító 6. cikke. Az EJEB szerint nem ellentétes az EJEE-vel, hogy a részes államok dekriminalizáljanak egyes cselekményeket, ezt azonban nem használhatják fel arra, hogy kiiktassák a tisztességes eljárás szabályait. A belső jog mindezek alapján csak iránymutatást jelent az adott cselekmény minősítése szempontjából, tehát az EJEB kidolgozott kritériumrendszere nyomán végzett mérlegelése határozza meg, hogy a cselekmény vonatkozásában szükséges-e a tisztességes eljárás garanciáit alkalmazni vagy sem.

A leginkább releváns döntésnek a kormánybiztos válaszában is hivatkozott Salabiaku kontra Franciaország ügy¹³ tekinthető, amely -a magyar jogi megoldáshoz hasonló – objektív felelősség szankciójaként megállapított közigazgatási bírság kiszabásának és a tisztességes eljárás követelményeinek összefüggéseit vizsgálta. Az EJEB megállapította, hogy „minden jogrendszer ismeri a természetes és jogi vélelmeket",¹⁴ ezért nem tekinthető az EJEE 6. cikkével ellentétesnek, hogy adott állam bűnösségtől függetlenül minősít adott cselekményt büntetendőnek. Elvárt azonban, hogy a „a vélelmek felállítása kapcsán törvényeik nem lépjék túl az ésszerűség határait, és vegyék megfelelően figyelembe a kockán forgó tét nagyságát és a védelem jogait."¹⁵

Az Alkotmánybíróság is utal a Belilos kontra Svájc ügyre,¹⁶ amelyben a közigazgatási bírságot érintő jogorvoslat hiánya miatt állapította meg az EJEB az Emberi Jogok Európai Egyezményének (EJEE) tisztességes eljárás követelményét deklaráló 6. cikkének megsértését. Az EJEB gyakorlatából „kirajzolódik, hogy az Egyezmény 6. Cikkének rendelkezései a strasbourgi gyakorlat szerint olyan magatartások megítélésénél is alkalmazást nyernek, amelyek a nemzeti jog szerint akár fegyelmi, akár szabálysértési eljárás alapjául szolgálnak. A „minősítés" szempontjából ugyanis a strasbourgi szervek azt vizsgálják, hogy a cselekmény kriminális jellegű-e (ennek során figyelemmel vannak arra is, hogy az adott magatartást a többi tagállamban milyen felelősségi alakzaton belül helyezik el), mi a funkciója a kilátásba helyezett és ténylegesen alkalmazott szankciónak (a büntetőjoghoz hasonlatos-e és a megtorlást-elrettentést szolgálja-e), valamint az milyen mértékű."¹⁷

Az EJEB joggyakorlatából tehát levonható az a következtetés, miszerint a tagállamoknak lehetőségük van bizonyos esetekben igazgatási jellegű eljárásban, eljárási garanciák biztosítása nélkül is szankcionálni bizonyos cselekményeket, nem élveznek azonban teljes szabadságot e téren. Nem a jogalkotó jogági besorolásától, hanem adott cselekmény jellemzőitől függ tehát, hogy az elkövetése nyomán indított eljárásban szükséges-e a tisztességes eljárás követelményeit alkalmazni vagy sem.

2. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.¹⁸ Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.¹⁹ A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.²⁰

Az Alkotmánybíróság arra is felhívta a figyelmet, hogy alkotmányos jogállamban az államnak nincs, és nem lehet korlátlan büntető hatalma, mert maga a közhatalom sem korlátlan. Az alkotmányos alapjogok és alkotmányos védelmet élvező szabadságok miatt a közhatalom csak alkotmányos felhatalmazással és alkotmányos indokkal avatkozhat be az egyén jogaiba és szabadságába.²¹ Az Alkotmánybíróság gyakorlatában következetesen képviselt felfogás, hogy a jogállamiságból igen szigorú követelmények származnak a büntető hatalom gyakorlásának módjára²², továbbá az Alkotmány 8. §-a az állami büntetőhatalom gyakorlására irányadó azon alaprendelkezés, amely a jogállamiság általános normatív tartalmán túl védi az egyént a büntetőjogi eszközöknek az állam általi önkényes felhasználása ellen. Ezen alkotmányos tételekkel kell összhangban lenniük a büntetőjogi szabályrendszer mindazon alapelveinek és garanciális rendelkezéseinek, amelyek nem nyertek tételes megfogalmazást az Alkotmány egyéb rendelkezéseiben.²³

Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek, megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság szenved sérelmet.²⁴ A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.²⁵ A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. ²⁶

Az Alkotmánybíróság határozataiból megállapíthatóan a tisztességes eljárás követelménye nem korlátozódik a büntetőeljárásra, s egyébként így foglalt állást, a Magyarországon az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény 6. Cikk (1) bekezdésének alkalmazása során az Emberi Jogok Európai Bírósága is. Tekintettel továbbá arra, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdése a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát külön is garantálja, a tisztességes eljárás követelménye értelemszerűen kiterjed a közigazgatási eljárásokra.

Összefoglalóan megállapítható tehát, hogy az alkotmányos büntetőjog eljárási garanciái, illetve a hozzájuk szorosan kapcsolódó tisztességes (fair) eljáráshoz való jog által meghatározott követelmények abszolút jellegűek, korlátozhatatlanok: velük szemben más legitim cél alkotmányosan (akár mások alapjogai, akár az állam objektív intézményvédelmi kötelezettsége) nem mérlegelhető. Az abszolút jellegű, alkotmányos büntetőjog elvéből eredő garanciák, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog továbbá az ún. kriminális jellegű szabálysértések körére is vonatkozik.

III. Az Alkotmány rendelkezéseit értelmező alkotmánybírósági gyakorlat, a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján az alábbi megállapításokat teszem:

1. Az objektív felelősség és felróhatóság a szabálysértési eljárásban

A felelősség általános alakzata a büntetőjogban és a polgári jogban is a vétkességen alapuló felelősség. A polgári jogi (kár)felelősség megállapításának egyik eleme a felróhatóság, a büntetőjog területén pedig a bűncselekmény fogalmi eleme a bűnösség (még abban az esetben is, ha az gondatlanságban vagy akár a szándékon túli eredmény bekövetkeztében nyilvánul meg). A felelősség érvényesítésének kivételes esete az ún. objektív felelősség formájának alkalmazása, amely a felelősséget attól függetlenül érvényesíti, és a cselekmény vagy mulasztás elkövetőjét attól függetlenül szankcióval fenyegeti, hogy adott magatartás neki felróható-e vagy sem. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az, hogy a jogalkotó az általános felelősségi szabályoktól eltérő, a vétkességtől független objektív felelősségi alakzatot állapít meg adott magatartásra vonatkozóan, nem ellentétes a jogbiztonság követelményével, sőt azt erősíti,²⁷ mivel a jogsértés megvalósulása esetére a szankció alkalmazását elkerülhetetlenné teszi.

Külön elemzést igényelnek azonban az objektív felelősségi alakzat szempontjából azok a magatartások, amelyeket a jogalkotó egyébként a szabálysértési jog körébe is bevon. A szabálysértési jog – különösen eljárását tekintve – az államigazgatási eljárással rokon, ám megjelennek benne a büntetőeljárás egyes elemei is. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez különösen érvényes a felelősségi szabályok terén. „Szabálysértés elkövetője csak meghatározott életkort elért és megfelelő felismerési, akaratképző képességgel rendelkező természetes személy lehet, a büntetőjogi értelemben vett felróhatóság alapján. [A szabálysértési eljárásban] a bizonyítási teher – a büntetőeljáráshoz hasonlóan – a hatóságokat terheli. […] A szabálysértési felelősség – legyenek bár az elkövetett jogsértések igazgatásellenesek vagy kriminális jellegűek – alapvetően 'bűnfelelősség', azaz természetes személy múltban elkövetett jogsértésére válaszol, s a felróhatóság alapján meghatározott – represszív jellegű – joghátrányt helyez kilátásba."²⁸

A jármű üzemben tartójával szemben kiszabott közigazgatási bírság az objektív felelősség alakzatának keretei között szankcionál olyan magatartásokat, amelyek egyébként szabálysértési tényállásokat is megvalósítanak. Ennek indoka – a kormánybiztos kérdéseimre adott válaszai szerint – alapvetően jogpolitikai, ha úgy tetszik célszerűségi. Ezzel összefüggésben meg kell jegyeznem, hogy az Alkotmánybíróság több ízben kitért arra, miszerint „a közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők [részletesen pl.: 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376-377.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 88-89.; 422/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1316, 1320, 1322.]." ²⁹

Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatához tartozik az az elvi megállapítást is, miszerint adott szankció jellegének minősítése – hasonlóan az EJEB joggyakorlatában kifejtettekhez – nem a jogalkotó jogági besorolásának, hanem a szankció jellegének függvénye.³⁰ Az alapvetően kriminális jellegű magatartások – amely jelleget az támaszt alá, hogy a szóban forgó egyben szabálysértési tényállások is – miatti szankcionálás mindezek nyomán nem valósulhat meg úgy, hogy az érintettek számára nem, illetve nagyon szűk körben és kifejezetten hiányos módon biztosít kimentési lehetőséget. A közigazgatási bírság mindezek alapján áttöri az EJEB által kijelölt ésszerűségi határokat, valamint figyelmen kívül hagyja a tisztességes eljárásból eredő követelményeket.

2. A közigazgatási bírságolás és a közigazgatási eljárás garanciális elemei

A Ket. preambuluma kinyilvánítja azt a jogalkotói szándékot, hogy a közigazgatási eljárásról szóló törvény az ügyfeleknek és az eljárás más résztvevőinek a hatóságokkal létrejövő kapcsolatát átlátható jogi szabályozás útján rendezze, demokratikus jogállamtól elvárható módon és mértékben juttassa érvényre az ügyfelek jogait, illetve az általános szabályok elsődlegességének érvényesítésével garanciális keretbe foglalja a különös eljárási szabályokat.

A Ket. alapelvi rendelkezései közül a törvény 1. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja. Fentieket a közigazgatási szervek akként teljesítik, hogy a jogszabályt megsértőkkel szemben eljárnak, s kötelezik őket a jogszerű magatartásra, illetőleg azt szankció alkalmazásával kényszerítik ki.

Álláspontom szerint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmével jár, valamint ellentétes a Ket. 1. §-ában meghatározott eljárási garanciáknak való megfelelés (jogalkalmazói mérlegelés és méltányosság) szempontjának, hogy a közigazgatási bírság megállapítása során a hatóság számára a Kkt. semmilyen tekintetben nem biztosít mérlegelési lehetőséget (abszolút kizárás).

A jogbiztonság követelményét sértő helyzetet eredményez álláspontom szerint az is, hogy a Kkt. megjelölt rendelkezései alapján kétséges, hogy mentesülhet-e az objektív felelősség következményei alól a bírságot kiszabó határozat kézbesítéséig, illetőleg utóbb, jogorvoslat keretében az üzembentartó, amennyiben a gépjármű a szabályszegést megelőzően jogellenesen kerül ki a birtokából, azonban önhibáján kívül a jogellenességgel összefüggésben nem volt módja a megfelelő hatóság eljárását kezdeményezni. E szabályozási hiányosság egyben, hogy a Kkt. és a Ket. viszonya alkotmányosan nem kellően rendezett, a törvények közötti normakollíziót okoz, hogy a Kkt. nem tartalmaz egyértelmű utalást arra nézve, hogy az ún. objektív felelősség körében alkalmazandó rendelkezések milyen viszonyban állnak a Ket. eljárási normáival.

Alapjaiban tartom ellentétesnek a jogbiztonság követelményével azt a jogalkotói megoldást, amely szerint amennyiben a gépjármű vezetőjétől a bírság nem behajtható, úgy – a tényleges szabályszegő személyének ismeretében is – a hatóság külön határozatban az egyébként nem vétkes üzembentartót szankcionálja.

Különösen aggályosak e rendelkezések abból a szempontból, hogy a Ket. alapelveinek szellemében eljárva a közigazgatási szerv a jogszabályt megsértőkkel szemben köteles eljárni, őket kell – akár szankció alkalmazásával – köteleznie a jogkövető magatartásra, tehát a közigazgatási eljárás hatályos rendszere a represszív intézkedések alkalmazásának körében nem ismeri az objektív felelősség fogalmát, ezáltal kizártnak tekinthető hogy az Kkt. idézett rendelkezéseivel bevezetett közigazgatási bírság a közigazgatási hatósági eljárás hatályos szabályainak megfelelően kerülhessen kibocsátásra.

Ennek megfelelően megállapítottam, hogy alkotmányosan aggályos, a jogbiztonság követelményének sérelmét jelenti, illetve a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás alapelvi rendelkezéseivel sem egyeztethető össze a Kkt. azon szabályozása, amelynek alkalmazása során az eljáró szerv a méltányossági és mentesülési szabályok figyelmen kívül hagyásával a jogszabálysértés elkövetőjének azonosíthatatlansága esetén – az objektív felelősség elvére hivatkozva – közigazgatási bírsággal szankcionálja a gépjármű üzembentartóját, abban az esetben is, ha ő bizonyíthatóan nem követett el jogsértést.

A jogbiztonság követelményével összefüggésben utalnék továbbá arra is, hogy a Kkt. hivatkozott szabályozása nem felel meg a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 18. § (3) bekezdésében rögzített garanciális tételnek sem, mely szerint az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módón kell szabályozni, a szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos, többszintű. A hatályos jogalkotási megoldás álláspontom szerint indokolatlanul többszintű, ennélfogva ugyancsak ellentétes a jogbiztonság követelményével.

3. A ne bis in idem elvének érvényesülése

A ne bis in idem az ugyanazon (jogellenes) cselekmény miatti kétszeri eljárás alkotmányos jelentőségű és abszolút jellegű tilalmát jelenti, amely a már ismertetett alkotmánybírósági gyakorlat szerint a jogállamiság elvéből, valamint az alkotmányos büntetőjog követelményéből vezethető le. A Kkt. 21/B. § (1) bekezdése egyértelműen kinyilvánítja a közigazgatási, valamint a szabálysértési eljárás párhuzamos lefolytatásának lehetőségét, amikor arról rendelkezik, hogy a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás a szabálysértési eljárás ugyanazon jogsértés miatt történő lefolytatását nem érinti. A 21/B. § (2) bekezdése mindezt annyival egészíti ki, hogy a szabálysértési eljárásban azzal a személlyel szemben pénzbírság nem szabható ki, akivel szemben a szabálysértési eljárás alapjául szolgáló előírás megsértése miatt közigazgatási bírság kiszabásának van helye.

Fontos elsőként kiemelni, hogy a ne bis in idem elve nem a két eljárásban kiszabott két büntetés tilalmát foglalja magában, hanem ennél lényegesen többet: a kettős eljárás tilalmát jelenti ugyanazon jogsértés elkövetésével összefüggésben. A Kkt. azonban még az említett „kettős büntetés" tilalmát is csak részben teljesíti, tekintettel arra, hogy – amennyiben szabálysértés elkövetője, a jármű használója beazonosítható – az egyik, közigazgatási eljárás során vele szemben rögzített összegű közigazgatási bírság, a másik, szabálysértési eljárás során pedig járművezetéstől eltiltás szabható ki. A puszta eredmény első ránézésre ugyan hasonlónak tűnhet, de gyökeresen más jogi helyzetet jelent az, amikor a szabálysértési eljárás lefolytatása után – azaz egy eljárásban – a szabálysértési hatóság határozatában pénzbüntetés kiszabásával egyidejűleg, amellett alkalmazza a járművezetéstől való eltiltást.

A Kkt. által rögzített „mögöttes felelősség" [21. § (3) bekezdés] érvényesülése alapján pedig még az a – meglehetősen abszurd – jogi lehetőség is előfordulhat, hogy egyazon jogellenes cselekmény (a közlekedési szabályszegés) alapján a szabályszegőt a járművezetéstől eltiltják, a kiszabott közigazgatási bírság összegét azonban – például azért mert az elkövetőtől az nem behajtható – már az üzembentartónak kell megfizetnie.

A kormánybiztos tájékoztatása szerint az Országos Rendőr-főkapitányság (ORFK) adatai szerint a megyei rendőrkapitányságok 2008. október végéig egyetlen ügyben sem kezdeményeztek a közigazgatási bírság kiszabása mellett párhuzamosan szabálysértési eljárást a szabályszegés elkövetőjével szemben. Hangsúlyozni kell azonban azt, hogy önmagában már a szabályozás által megteremtett, potenciális lehetőség (veszély) is alapjaiban sérti a ne bis in idem elvét, mint az alkotmányos büntetőjog egyik abszolút jellegű garanciáját, ezt pedig semmilyen, adott esetben alapjogbarát, jogalkalmazói gyakorlat sem képes orvosolni.

Ennek megfelelően megállapítottam, hogy alkotmányosan aggályos, a „ne bis in idem" alapelvébe ütközik, így a jogállamiság elvének és az alkotmányos büntetőjog követelményének súlyos sérelmét jelenti az, hogy a Kkt. rendelkezései alapján egyazon közlekedési jogsértés miatt két, különböző hatósági szankcióval fenyegető eljárás (szabálysértési és közigazgatási) is indulhat párhuzamosan, illetve, hogy a – pénzbírságtól különböző – szabálysértési szankció és a közigazgatási bírság egyazon személlyel szemben alkalmazható.

Intézkedéseim

A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében, az Obtv. 22. § a) pontja alapján indítványoztam az Alkotmánybíróságnál, hogy állapítsa meg a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21. §, 21/A.§, valamint 21/B.§ szakaszainak alkotmányellenességét, mivel azok ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt, jogállamiság elvéből következő jogbiztonság, illetve alkotmányos büntetőjog követelményével, továbbá a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét idézik elő.

Budapest, 2009. március 5.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet

¹ Vö. a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény indokolásával.

² Kkt. 21. § (1) bek. a)-g) pont

³ Kkt. 21/A. § (1)-(2) bek.

⁴ R. 21. § (2) bek.

⁵ Kkt. 21/A. § (3) bek.

⁶ Kkt. 21/B. § (1) bek.

⁷ R. 12. § (1) bek.

⁸ Válaszában a kormánybiztos az Emberi Jogok Európai Bíróságának 1988-ban, a Salabiaku kontra Franciaország (1988. október 7-i ítélet, A sorozat 141-A sz., Application no. 10519/83.) ügyben hozott döntésének indokolására, az ítélet 27. és 28. bekezdésére hivatkozott.

⁹ Megjegyezni kívánom ezzel összefüggésben, hogy a Kkt. 21. § (1) bekezdésében felsorolt egyes szabálysértések közül több egyáltalán nem hozható összefüggésbe az állam életvédelmi kötelezettségével, a halálos vagy személyi sérüléssel járó balesetek megelőzésével. Így például a járművel történő megállás és várakozás szabályainak megsértése [d) pont], és különösen a természet védelmére vonatkozó szabályok megsértése [g) pont] nem hozható semmilyen összefüggésbe sem a balesetek megelőzésével, az élethez, illetve a testi épséghez való jog védelmével.

¹⁰ 351/B/2005. AB határozat, ABH 2005, 1543, 1546

¹¹ 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376-377.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 88-89.; 422/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1316, 1320, 1322.

¹² 1984 február 21-i ítélet, A sorozat 73. sz., Application no. 8544/79.

¹³ 1988. október 7-i ítélet, A sorozat 141-A sz., Application no. 10519/83.

¹⁴ Salabiaku ítélet 28. pont

¹⁵ Salabiaku ítélet 28. pont

¹⁶ 1988 április 29-i ítélet, A. sorozat 132. sz., Application no. 10328/83.

¹⁷ 63/1997. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1997, 365, 368.

¹⁸ 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.

¹⁹ 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.

²⁰ 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.

²¹ 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.

²² 401/B/1992 AB határozat, ABH 1994, 528, 530.

²³ 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.; 42/1993. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1993, 300, 304.; 6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 99.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 377.

²⁴ 75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.

²⁵ 315/E/2003. AB határozat, ABH 2003, 1590, 1592.

²⁶ 6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 99; 14/2004. (V. 7.) AB határozat ABH 2004, 241, 266

²⁷ 387/B/2007 AB határozat, ABH 2008, 1603, 2604

²⁸ 63/1997. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1997, 365, 371. skk.

²⁹ 19/2009. (II. 25.) AB határozat

³⁰ 19/2009. (II. 25.) AB határozat