Az Európai Unió vonzerejének része a bíztató jövő képzete: aki bent van, nemcsak azt tudja, kikhez és milyen értékrendhez tartozik, hanem azt is, merre tart. A kívülállók legalább is így gondolják. Ám lényeges különbség van aközött, hogy milyennek látja az uniót az, aki kintről befelé igyekszik és az, aki már tag.

Ezen a szemléletváltáson Magyarország – a többi új tagállammal együtt – frissen esett át.

2004 májusa óta az Európai Unió alapvetően más szerepet játszik az életünkben, mint annak előtte. Ez a fordulat azonban sem a széles közvéleményben, sem pedig a politikusok körében nem tudatosult. Az unió még mindig külön entitásként jelenik meg: ad vagy nem, engedélyez vagy elutasít, tilt vagy támogat stb. Ritkán hallani, hogy az Európai Unió „mi" vagyunk, illetve mi – elsősorban a kormányzat – cselekvő részesei vagyunk az uniós döntéseknek. Egy találó megállapítás szerint, amely változatlanul érvényes, „a magyar politikai elit számára az Európai Unió a Hold túlsó felén van"'. Márpedig tagként létfontosságú érdekeink fűződnek ahhoz, hogy merre is tart az unió. Ez a kérdés az alkotmányos válsággal fenyegető 2005. május 29-ei franciaországi népszavazás nyomán komolyan foglalkoztatja Európát.

AZ UNIÓ JÖVŐKÉPÉNEK ELEMEI

A kezdet kezdetén a nyugat-európai integráció határozott jövőképpel rendelkezett: az egységes Európa megteremtésének távlati célját tűzte zászlajára. Az európai egyesülés gondolata, illetve annak legújabb változata egyébként bizonyíthatóan háborús termék. A német-francia – és nyomában a többi nemzet közötti – „történelmi megbékélés" vágya azokba a politikai folyamatokba ágyazódik be, amelyek az európai hatalmak által a világméretű befolyási övezetekért vívott két konfliktus nyomán bontakoztak ki. Ebben a kontextusban fogalmazódott meg és indult lendületes fejlődésnek Nyugat-Európában a szuverén államok önkéntes egyesülése, az integráció. Ez a folyamat történelmi párhuzamba állítható a két, európai kulturális és politikai gyökerű, de rajta kívül fekvő világhatalom, az Amerikai Egyesült Államok és a Szovjetunió kiemelkedésével és terjeszkedésével. Expanziójuk fél évszázadon át megszabta a világ sorsát. Ok hozták létre egyebek között a „világkormány" újabb kísérletét, az Egyesült Nemzetek Szervezetét, amely hatvan év után reménytelenül küszködik a rá háruló feladatokkal. Az ENSZ jelenlegi krónikus válságának egyik fő oka az, hogy ugyanebben az időben felgyorsult és beteljesült a volt gyarmatok önállósodása, legalább is nemzetközi közjogi értelemben. Jelenleg már 191 állam – számszerűen túlnyomórészt a fejlődő világból – keresi érdekeinek védelmét és érvényesítését a világszervezetnél, ám ennek csúcsain változatlanul a második világháború győztesei trónolnak, lehetetlenné téve a valódi erőviszonyoknak és kihívásoknak megfelelő világvezetés felállítását. Ezeknek a politikai történéseknek a hátterében hatalmas erővel terjedt a világ egységes piaccá és gazdasági térséggé válása, az úgynevezett globalizáció. Mindez fokozatosan átrendezte a célok, eszközök, szervezetek és erőviszonyok világméretű rendszerét, amely az európai egyesítési és egységesítési projekt számára is új körülményeket teremtett.

Úgy tűnt, hogy a szaporodó globális kihívásokra leginkább Európa nyugati fele találta meg az alkalmas választ: a határokon átívelő, szoros kormányzati együttműködést és közös cselekvést. Ezt a nézetet erősítette az integráció számos sikere, a közös piac és egyes közös politikák megteremtésétől egészen a közös pénzig. Úgyszintén az Európai Unió modelljét dicséri az a hallatlan vonzerő, amelyet környezetére gyakorol, és amely évtizedek óta szinte minden közelebbi szomszédját arra indítja, hogy tervei között fő helyen szerepeljen az unióhoz való csatlakozás. Ez utóbbi tendencia 1990 után felerősödött, mivel a szovjet összeomlás következtében megszűnt Európa politikai kettéosztottsága, és valódi lehetőséggé vált az alapszerződésekben következetesen ismételt tétel: „minden európai állam" csatlakozása az unióhoz.

Saját sikerein felbátorodva az Európai Unió a múlt század utolsó évtizedében lendületes kettős expanzióba kezdett. Egyrészt folytatta a mindaddig bevált „mélyítést": az integráció intenzitásának fokozását és kiterjesztését újabb kormányzati területekre. Az ezredfordulóra eredményesen váltotta valóra az 1991-ben programba állított közös pénzt az unió tizenkét tagállamában, és ezen felbuzdulva nyomban kihirdette önmagát a világméretű versenyképességi verseny közeli győztesének.² Másrészt újabb merész lépéseket tett a bővítés irányába is: 1998-ban egyszerre tizenkét országgal kezdte meg a csatlakozási tárgyalásokat.³ Röviddel ezután, 1999 végén tagjelöltté nyilvánította Törökországot, amely tizenkét évvel korában, 1987-ben kérte a felvételét. 2003 júniusában pedig tagságot ígért a Nyugat-Balkán összes államának.⁴ Ezek a lépések két irányban már körvonalazták a XXI. század első felének integrációs jövőképét. Először: kissé homályosan, sőt növekvő bizonytalansággal szóltak az integráció további belső fejlődéséről. A gazdaság területén ugyanis a „mélyítés" közel jár a reálisan megvalósítható integráció határaihoz, a politikai – belbiztonsági, védelmi és külpolitikai – területek integrálása viszont a tagállamok ellenállásába ütközik. Mindez növekvő taglétszámmal egyre nehezebben haladhat előre, mert mind szélesebb skálán szóródik az országok pozíciója az integrációs készségek és képességek szempontjából. Másodszor; az unió lépései nagyon is konkrétan jelezték a szervezet táguló méreteit, a fenti felsorolásból ugyanis egyértelműen kibontakoznak egy harminchárom tagú unió kontúrjai. Mindeközben előrehaladt és 2002 tavaszától szervezeti formát öltött egy harmadik lényeges funkció, nevezetesen az unió kormányzásának megújítási szándéka. Egy e tárgyú, igen alapos „fehér könyv" kiadása után előbb az Európai Konvent, majd azt követően egy kormányközi konferencia foglalkozott egy alkotmánykezdemény, illetve egy vegyes műfajú „alkotmányos szerződés" szövegének kialakításával.

A mélyítés, bővítés és kormányzás hármas feladatának konzisztens és koncepciózus megoldása körvonalazhatta volna a XXI. század európai integrációs konfigurációjának lényeges vonásait, vagyis az Európai Unió jövőképét. Azonban a franciaországi népszavazás, majd három nappal később, 2005. június l-jén a hollandiai referendum úgyszintén negatív végeredménye hideg zuhanyként zúdult az integráció álmodozó politikai híveinek és a jól fizetett állásaiban elkényelmesedett tisztviselőinek nyakába. Az alkotmány körüli vita rávilágított arra, hogy a „mélyítés" tervei bizonytalanok, a bővítés víziója túlzásokkal terhes, az egész konstrukció kormányozhatósága pedig több mint kétséges. Márpedig az új tagállamok egyeden reménysége egy sikeres és működőképes európai integrációs konstrukció. Mit lehet tenni ezek után az alkotmány és egyáltalán az unió megmentéséért?

AZ ALKOTMÁNYOZÁS IDŐSZERŰSÉGE

Az alkotmányozás, mint politikai cselekvés, lényegénél fogva egy közösség életének jelentős fordulópontjaihoz kapcsolódik. Kétségkívül ilyen esemény volt a nyugat-európai integráció elhatározása és jogi alapzatának kidolgozása az 1950-es években. Az unió „alkotmányát" mindaddig az alapszerződések képezték: a közösség együttes akaratát tükrözve megfogalmazták a közös cselekvés céljait, eszközrendszerét és terjedelmét, megszabták a szükséges hatásköröket, kialakították az integrációs szerveket és működésük rendjét. Az alapszerződések folyamatosan változtak és bővültek, ez a mind kuszább, „folt hátán folt" szerű jogi konstrukció érlelte meg a rövid és tartós alapszerződés, egy „európai alkotmány" igényét. Úgy tűnt, hogy az integráció hosszú fejlődése, soklépcsős „mélyülése" kellő tartalmat képez és politikai alapot nyújt egy jogi „zárókő" felhelyezéséhez. Valéry Giscard d'Estaing, az Európai Konvent elnöke visszatérően ismételte, hogy az alkotmányos szerződés a következő ötven esztendőre rakja le az unió alapjait. Kérdés, itt volt-e az ideje az alkotmányozásnak? A nyugat-európai integráció addigi haladása és felépítése tekintetében minden valószínűség szerint igen. Az egyesülési folyamat ugyanis magába foglalja a három legnagyobb államot, a Német Szövetségi Köztársaságot, Franciaországot és az Egyesült Királyságot. Nyugat-Európában már csak az nem tagja az uniónak, aki valamilyen okból kifejezetten nem akarta ezt a lépést megtenni.⁵ Az általában szorgalmazott és támogatott gazdasági integráció területén az élcsapat elérte a reálisan elképzelhető legmagasabb szintet, a közös pénz létrehozását. Ez a fokozat súrolja a nemzeti szuverenitás kényes határait, mivel a közös valuta fenntartása okán az unió beleszólást igényel a költségvetési politikába. Rajta túl már olyan kormányzati területek fekszenek, amelyek egyesítése fájdalmasan belenyúlik a kormányok politikai eszközrendszerébe. Ilyen mindenekelőtt az adópolitika, amely keményen ellenáll a harmonizálási kísérleteknek. Úgyszintén az egyesíthető hatáskörök perifériáján helyezkedik el a belső biztonsággal kapcsolatos kormányzati tevékenység. Bármennyire kívánatos és ésszerű lenne például a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem integrációs szintű megszervezése, a tagállamok titkosszolgálatai féltékenyen őrzik szuverenitásukat és információikat. Végül a külpolitikai érdekek is elég egyértelműen a nemzeti közösségek és identitások szintjén fogalmazhatók meg, és az uniós cselekvést a tagállamok csupán kiegészítő keretként kívánják olykor-olykor használni. Megállapítható tehát, hogy az Európai Unió félévszázados fejlődés után a XX. század végére olyan állapotba jutott, amely mind a bővítés, mind az integráció mélysége tekintetében betetőzhetőnek tűnt egy tartósnak szánt új alapszerződéssel, ha úgy tetszik, egyfajta államokat egyesítő alkotmánnyal. Ez a megállapítás lényegében az 1993-ban életbe lépett Európai Uniós Szerződés által tükrözött integrációs fokozatra és az 1995-re kialakult, tizenötös tagállami körre vonatkozik. Az alkotmányos szerződés koncepciója és tartalmi újításai ennek a fejlődésnek a meghosszabbításában fekszenek, azt csiszolják és tökéletesítik, de új, a jövő kihívásainak is megfelelő modellt nem jeleznek.

Az alkotmányozás indokolt és időszerű lehet egy folyamat betetőzésekor. Ha csupán a második világháború utáni nyugat-európai folyamatot szemléljük, erre utaló jeleket fel is lehet fedezni. Ám a szépen felépített tervet keresztezte az újabb bővítés és nyomában a további csatlakozási igények hatalmas erejű hulláma. Az Európai Unió vezetői természetesen nem hagyták figyelmen kívül a közelgő eseményt, és a leendő tagok és tagjelöltek kivétel nélkül meghívást kaptak az Európai Konventbe. A konvent kezdetén, 2002 tavaszán már látható volt, hogy a csatlakozásáról tárgyaló tizenkét állam közül először tízen fognak egyszerre belépni. Rajtuk kívül megkapta a meghívást a tárgyalásokon lassabban haladó Románia és Bulgária, valamint a tagjelöltté nyilvánított Törökország. Ilyen formán az alkotmányozási folyamatban a tizenöt EU tagországon kívül további tizenhárom európai állam képviselői vettek részt, gyakorlatilag azonos jogokkal és esélyekkel.⁶ Ugyanebben az összetételben ülésezett a konventet követő kormányközi konferencia és fogadta el – némi módosítással – az alkotmányos szerződés ratifikációra szánt szövegtervezetét.

Formailag tehát az alkotmánytervezet huszonnyolc ország közös művének tekinthető. A valóságban mégsem az, mégpedig több okból. Először is, az új jövevények semmilyen tapasztalattal nem rendelkeztek az unió belső életére vonatkozólag. Habár a tagjelöltek részéről jó pár kitűnő integrációs szakember jelent meg a konventen, és kormányaik mind az előkészítés, mind pedig a kormányközi jóváhagyás során hozzáértő háttérre támaszkodhattak, az unió működésének gondjai számukra nem képeztek élő, valódi problémát. A tagjelöltek egy része a gyakorlatban megfigyelőként szemlélte az eseményeket. Az aktív szereplők főként elveket védtek, mindenek fölött a leendő új tagállamok egyenjogúságát. Az adott körülmények között valóban ez a szempont tűnt a legfontosabbnak. Ezért is találtak egymásra az EU-tizenötök öntudatos kisebb tagállamai – például Írország, Portugália, Finnország stb. – és a tagjelöltek, és alakult ki belőlük az unió régebbi nagy tagjaival szemben az „azonosan gondolkodó" országok harcos csoportja. Ami a „tizenötök" törekvéseit illeti, ők az alkotmányozási folyamatban hosszabb idő tanulságaiból merítettek és régóta képviselt elveket hangoztattak. Ismereteik és célkitűzéseik az integráció addig felgyülemlett tapasztalataira épültek, és semmilyen tekintetben nem számoltak a küszöbön álló bővítés várható hatásaival. Minthogy a csatlakozás hangsúlyos feltétele volt a közösségi joganyag és intézményrendszer teljes és mielőbbi átvétele a leendő tagországok részéről, a „tizenötök" a bővítést a meglévő unió – nem is túl jelentős mértékű -megnagyításának tekintették, és minőségi változást nem vártak tőle, hanem egyszerű fizikai változásként fogták fel. Ezért is robbant politikai bombaként az alkotmányra kimondott francia „nem". Az Európai Konvent napirendjén ugyanis semmilyen formában nem szerepelt például a régi és az új tagállamok között fennálló bérszínvonal-különbségek várható hatásainak elemzése vagy a török csatlakozás következményeinek számbavétele. Ezeken a problémákon nemcsak a konvent, hanem a tagállami kormányok és parlamentek, valamint az Európai Bizottság és más felelős uniós szervek is könnyedén átléptek. Súlyukra, elsősorban politikai hatásaikra a francia és holland szavazópolgárok, a sokszor hiányolt európai démosz reprezentánsai, a „nép" hívta fel indulatosan a figyelmet. A jelzésre figyelni kell, mert az integráció jövője múlhat a kormányok és más politikai szervek európai projektjének belső támogatottságán.

AZ ALKOTMÁNY VISZONYA MÚLTHOZ ÉS JÖVŐHÖZ

Az európai alkotmány tervezete bizonyos tekintetben hiányokat pótolt, illetve korrigálta a korábbi alapszerződéseket. Mindenekelőtt ilyen helyreigazításnak tekinthető a minősített többségi szavazás úgynevezett kettős többségi rendszerének javasolt bevezetése. Mind a mai napig ugyanis politikai alkukban dőlt el, hogy melyik tagállamnak milyen súlyú szavazat jár a legfőbb uniós döntéshozó szerv, a miniszteri tanács rendszerében. Ennek a módszernek a sebezhetőségére és ellentmondásosságára a nizzai csúcson kialkudott elosztás világított rá, amely már a leendő, huszonhét tagú unióra is vonatkozik. Minthogy a kibővülő unióban megnőtt a tagországok méreteinek szóródása, a skálát szét kellett húzni, hogy mód nyíljék a finomabb különbségek tükröztetésére. Az összes szavazat száma a tizenöt tagországra vonatkozóan 87-ről 237-re nőtt. A tagállamok huzakodásának eredményeként az új rendszerben a legnagyobb négy egyformán 29-29 szavazathoz jutott, amely a megelőző 10-10 szavazatnak arányosan közel háromszorosa. Ezzel szemben Spanyolország – és a vele összemérhető új tag, Lengyelország – voksainak száma 8-ról 27-re változott, vagyis jóval túllépte a szavazati skála mintegy háromszoros nagyítási arányát. Természetes, hogy ezek után a két érintett tagállam körömszakadtáig ragaszkodott a súlyukat felértékelő – egyébként azonban ellentmondásoktól terhes – nizzai rendszer változatlanságához. Ez a probléma az alkotmányt jóváhagyó kormányközi konferencián az egyik fő vitatéma volt. Ezzel szemben az új alkotmány egy egyszerű, könnyen adatható, ugyanakkor igazságos rendszer bevezetését javasolja. Az úgynevezett kettős többség egyrészt a tagállamok, másrészt az unió lakosainak meghatározott arányú többségét követeli meg a döntéshez. Természetesen kemény vita tárgya volt a többség két elemére vonatkozó százalékos arányok rögzítése. A tagállamok 55 és a lakosok 65 százalékának kimondása bizonyos tagállamoknak, illetve bizonyos összetételű koalícióknak kedvezőbb lehet, mint másoknak. Ugyanakkor nem fér kétség ahhoz, hogy ennek a két konkrét tényezőnek a figyelembevétele mindenki számára elfogadható és méltányos. E tekintetben tehát az alkotmányozás egy hiányosságot pótolt.

Az alkotmányos szerződés tervezetének egy sor rendelkezése új és többségében merész előrelépést képvisel. Ilyen például a hatáskörök újfajta osztályozása, az unió egységes jogi személyiségének kimondása, a gyorsabb integrációra kész és képes tagállamok számára a szorosabb együttműködés lehetőségeinek megteremtése stb. Ezekről a kérdésekről szól túlnyomórészt az alkotmány máris bőséges szakirodalma. Hozzá kell tenni, hogy bizonyos kérdésekben a konvent túlzásokba is esett, amennyiben túllépte a tagállamok politikai tűrőképességének kényes határait. Például: a kormányközi konferencia elutasította egy „jogalkotó miniszteri tanács" elkülönítését a jelenleg működő szakminiszteri ülésektől, ahol az egyes témakörökben illetékes kormánytagok a maguk szakterületének uniós szabályait hagyják jóvá. Hasonlóképpen merész és részben ellentmondásos ötletnek tűnik a kormányfői csúcsértekezlet, az Európai Tanács élére külön választott elnököt állítani. Ezt a funkciót jelenleg az elnökséget betöltő tagállam kormányfője látja el, aki tekintélyét és tájékozottságát éppen az általa ténylegesen gyakorolt magas funkcióból meríti. Csupán „európai" színekben valószínűleg nehezebb lenne a miniszterelnökök vitáit vezetni. Ezen kívül a javasolt „szuperelnök" működése a mindennapi gyakorlatban ütközésekhez és párhuzamosságokhoz vezetne az Európai Bizottság elnökével, sőt talán még a tervezett uniós külügyminiszterrel is. Ezekben – és más hasonló ügyekben – a konvent és a kormányközi konferencia valószínűleg kissé előreszaladt a realitásokhoz és a valódi igényekhez mérten. Mégsem ezek a kérdések domináltak az alkotmány körüli vitákban és okozták az említett népszavazásokon az elutasítását, hanem az újabb kihívásokkal való szembenézés hiánya.

Visszatekintve az alkotmányozás több mint kétéves időszakának tapasztalataira, az az egyértelmű következtetés adódik, hogy a résztvevők elsősorban a múltat modellezték és nem a jövő feltételeit tették a mérlegre. Az unió szokásaihoz híven a régi tagállamok mindenekfölött az intézmények átalakításában keresték a kiutat. A nyugat-európai integráció jogi-intézményi szerkezete valóban csodálatos vívmány a maga nemében. Az is nyilvánvaló ugyanakkor, hogy ilyen fokú precizitást, az apró részletekbe menő gazdasági szabályozást, a teljes tevékenység jogszabályi leképezését, az összes nemzeti nyelven megjelenő és közvetlenül alkalmazható jogot csak az európai kulturális – és benne államigazgatási – örökség talaján lehet elfogadni, elviselni és hatékonyan alkalmazni. A világ más tájain, például Amerikában, Japánban vagy a fejlődő világban ugyanez a modell életképtelen lenne. Ám Európában is főként az integráció közvetlen művelői – politikusok, hivatalnokok, elemzők lelik örömüket az acquis communautaire tökéletességében. Az üzleti világ általában viszolyog a túlzott állami beavatkozástól, és nem kedveli a piaci folyamatok aprólékos regulációját. Az állampolgárok számára sincs jó üzenete a tudálékos tolvajnyelvnek: elitista, elzárkózó, titkolózó benyomást kelt. Mindez köztudott, ám a konvent ennek ellenére sem tért le a kitaposott ösvényről, és a legnagyobb tettének az intézményi-jogi reformjavaslatokat tekintette. A kezdetben valóban alkotmányszerűnek indult szöveg egy fontoskodó fordulattal – a technikai jellegű harmadik rész csatolásával – súlyosan elnehezült és a nagyközönség számára ugyanúgy emészthetetlenné vált, mint bármely elődje. Ez rossz fényt vetett az alkotmányozás egészére és elfedte azokat a kitűnő javaslatokat, amelyek a felduzzasztott szövegben rejtőznek.

A „NÉGY SZABADSÁG" PROBLÉMÁJA

Az európai alkotmányozás folyamatában a bővülő szervezet jövője ténylegesen nem szerepelt a napirenden. A régi tagállamok egyszerűen nem akartak tudomást venni arról, hogy az újabb tagok belépése minőségi változást is hozhat magával. Úgy tekintettek a bővítésre, mint a meglévő modell mechanikus kiterjesztésére a rendszert váltott keleti és dél-keleti szomszédokra. A „klublogika" szerint általában abból indultak ki, hogy az alkalmazkodjék, mégpedig teljesen és feltétel nélkül, aki be akar lépni. Ezt a tagjelöltek és a további csatlakozni vágyók vita nélkül elfogadják, ám a politikai készség nem iktatja ki az objektív változásokat és nem is oldja meg a belőlük fakadó problémákat, amelyek az integráció kiterjesztésének szükségszerű kísérői. Ezek a problémák elsősorban az unió alapépítményéhez tartozó „négy szabadsággal" és a közös költségvetéssel kapcsolatosak. Az alkotmány tervezete mechanikusan megismétli az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő szabad áramlásának tételét, amely az Európai Unió klasszikus felfogása szerint alapvető jog. Minthogy az integráció az Alapvető Jogok Kartájának elfogadásával és az alkotmányba javasolt beépítésével jelentős lépést tett az egyének, vagyis az uniós állampolgárok jogainak megfogalmazása és érvényesítése területén, ezek a „szabadságok" a kormányok közötti egyezségen túl mind határozottabban jelentkeznek egyéni jogként is. Ha most a francia és a holland népszavazást övező vitákat tekintjük, látható, hogy a kritikák és ellenérzések jelentős része a négy szabadságnak az új tagállamokra való kiterjesztésével kapcsolódott össze. A Franciaországban ijesztő figurává nőtt „lengyel vízvezeték-szerelő" szimbolizálta a régi tagállamokat elözönlő és a munkahelyeket megszálló, olcsó konkurenciát. Arról kevesebb szó esett, hogy a „tizenötök" kormányai keményen kézben tartják az új tagállamok munkaerejének bebocsátását, és erre a bővítést követően hét éven át meg is van a lehetőségük. A munkaerőmozgás konkrét számai egyébként ugyanúgy nem adnak okot az aggodalomra, mint annak idején a spanyol és portugál csatlakozás alkalmával, pedig akkor is megkongatták a vészharangokat.

Éles kritika kíséri a régi tagállamokból az újakba áttelepülő tőkét. Ezzel kapcsolatban a bírálatok nem tesznek különbséget aközött, hogy a tőke az unión belül marad-e, vagy pedig ténylegesen elhagyja a közös gazdasági térség területét és elvándorol más tájakra. Márpedig a kettő semmiképpen nem vehető egy kalap alá, mert az unión belüli ipartelepítés közös érdekeket is szolgál: növeli az exportpotenciált, javítja a foglalkoztatást és remélhetőleg a versenyképességet is. A munkaerő és a tőke unión belüli szabad mozgásának elutasításához képest már csak „hab a tortán" a szolgáltatások nagyobb szabadságát célzó bizottsági javaslat, a Bolkestein-direktíva tervezetének viharos fogadtatása. Közös vonás a tőke, a munkaerő és a szolgáltatások korlátozásának szándékánál, hogy mindegyik esetben az új tagállamok nagyobb versenyképessége, elsősorban alacsonyabb bérszínvonala volt az ellenkezés fő oka.

Minthogy a konvent munkájában a szakmai szempontok az említett jogi-intézményi aspektusra korlátozódtak, közgazdasági elemzésekre ugyanúgy nem volt mód és igény, mint például a közvélemény várható reagálásának mérésére, a tervezett lépések politikai elfogadottságának szondázására. Márpedig mielőtt egymás mellett kodifikáltuk volna egyrészt a „négy szabadságot" – mint minden tagállamot és állampolgárt megillető, alapvető jogot -, másrészt a „minden európai állam" felvételére vonatkozó politikai készség változatlan fenntartását, helyes lett volna e két rendelkezés összefüggéseit is végiggondolni. Az alkotmány elutasítása most arra hívja fel a figyelmet, hogy bizonyos bérszínvonal-különbségen túl a „négy szabadság" gyakorlati érvényesítése beleütközik a magasabb életszínvonalú és bérszintű tagállamok politikai tűréshatáraiba. A francia vagy a holland szavazópolgárok többsége nem ért egyet azzal, hogy az új tagállamok munkavállalói szabadon lépjenek be országaik munkaerő-piacára, és azzal sem, hogy a náluk működő tőke átvándoroljon az unió olcsóbb béreket kínáló új tagországaiba. Visszamenőleg kétségbe vonják tehát a csatlakozási szerződések ez irányú rendelkezéseit, és hallani sem akarnak arról, hogy hasonló feltételekkel további szegény országok váljanak az unió tagjaivá. Ezen a ponton a tizenötök kormányai nem élvezik saját állampolgáraik támogatását. Szembe kerülnek egymással továbbá a munkavállalói és a vállalkozói érdekek. Az uniót többnyire és jellemzően az utóbbiak mozgatták, a piaci szabadság és mozgástér megteremtése és folyamatos tágítása a vállalkozók számára tette átjárhatóvá a belső határokat és kapcsolta egybe a nemzeti piacokat, hogy a táguló térségben optimális kombinációkban egyesíthessék a termelési tényezőket. A munkavállalói tömegek ezt a lehetőséget a bővülő unió vonatkozásában elutasították. Minthogy a saját kormányaik mindeddig a megkérdezésük nélkül cselekedtek – vettek fel új államokat az unióba és ígértek továbbiaknak tagságot -, most egy nehezen kezelhető politikai kontextusban, egy fontos témával, az alkotmánnyal kapcsolatban mondtak nemet, és tették kétségessé ily módon az integráció további fejlesztésének tervét.

Az alkotmányozás bármilyen folytatása esetén megkerülhetetlen kérdés a négy integrációs szabadság érvényességi körének és feltételeinek meghatározása. Látható, hogy politikai szinten és eszközökkel a kérdés kezelhetetlen: indulatokat kelt, konfliktusokat gerjeszt, elutasító válaszokat szül. A probléma tanulmányozását szakértői szinten kell elkezdeni. A homogén integrációs feltételek között elképzelt piacbővítő és vállalkozásoptimalizáló hatásokat transzponálni szükséges egy növekvő heterogenitású gazdasági térségbe.

Ezek után meg kell állapítani, hogy milyen határértékeken belül dominálnak a pozitív hatások, és honnan kezdve fordul a visszájára az integráció idealizált hatásmechanizmusa: kezdi rombolni az ipart, munkahelyeket, csökkenteni a gazdasági teljesítményt és növelni a különféle költségeket. Az integrációs szabadságok korlátlan érvényesülése liberális gondolat, alkalmazása homogén gazdasági környezetben és kedvező konjunktúra mellett pozitív hatásokat gerjeszt. A piaci liberalizáció az integrációban elsősorban vállalkozói érdekeket szolgál, mégpedig olyan mérettartományban, ahol a tevékenység több nemzeti piacot ölel fel, azaz lehet és érdemes a termelés tényezőit az unió területén – vagy azon túl – optimalizálni. Az integrációs dimenzió kihasználása növeli a konkurenciát, és ez által felkészít a nemzetközi versenyre. A hosszabb távú előnyök elérésének azonban rövid távon vesztesei vannak (munkájukat vesztett dolgozók, csődbement vállalkozók), akik politikai elégedetlenséget szítanak. Az Európai Unió olyan kontinentális méretű birodalom képét körvonalazza, amelyben ez idő szerint a „tartományok", vagyis a tagállamok kormányoznak és tartják kezükben a központi szerveket. Márpedig ebben a hatalomelosztási képletben a részérdek megelőzi az összérdek érvényesítését. A régebbi – magasabb életszínvonalú és fejlettebb szociális hálóval rendelkező – tagállamok részérdekei egy bővülő és mindinkább heterogén gazdasági térség esetében az integrációs szabadságok korlátozása mellett szólnak.

A HETEROGENITÁS KEZELÉSE

Az európai integráció további fejlődésének egyik kulcskérdése általában a heterogenitás kezelése. Ez a feladat a kezdetektől fogva mind a mai napig elsősorban a regionális politikára szűkül le. A gazdasági fejlettségi szint különbségeinek kezelése hajdan a tagállamokon belüli régiók (például Dél-Olaszország) felkarolására és fejlesztésére korlátozódott. Később a bővítések már egész tagállamokat soroltak ebbe a kategóriába (például Írországot, Portugáliát stb.). A legutóbbi, keleti irányú bővítés nyomán az új, illetve a potenciális jövőbeni tagok már egy teljes régiót alkotnak: Európa keleti fele várja a forrástranszfereket, amelyeket a tehetősebb EU- tagállamok változadan körének befizetései táplálnak.

Az Európai Unió következő hosszú távú költségvetése körüli konfliktusok nemcsak és nem elsősorban a 2007-2013 közötti időszak bevételi és kiadási tételeiről szólnak, hanem a mostani döntések esedeges távolabbi politikai következményeiről. A nettó befizető államok, élükön Németországgal jól látják ugyanis, hogy az ő számuk nemigen fog nőni, viszont a reménybeli nettó kedvezményezettek hosszú sorban állnak az unió kapuja előtt, bebocsátást és vele együtt jelentős többletforrásokat remélve. A források átengedésének indítéka a belső piac feltételeinek bizonyos kiegyenlítése, közhasznú beruházások támogatása (például közlekedési folyosók építése, a külső határok megerősítése stb.) és a tagállamok közötti szolidaritás kifejezése. Ezek közül a legjobban megfogható és védhető a közösségi hozzáadott értéket képviselő projektek előmozdítása. Az ma már nyilvánvaló, hogy a jelentős összegeket felemésztő közös agrárpolitika alapvető reformokra szorul. Az egyik kiút a termékek és a megművelt területek tévesen orientáló – többlettermelésre ösztönző – támogatása helyett az elérendő vidékfejlesztési céloknak a regionális politikába való átültetése lehet. Ez megváltoztathatja a regionális politika szerepét és a költségvetésben elfoglalt súlyát. Ugyanakkor kevésbé köztudott, hogy maga a regionális politika is megújító változtatásokra érett, mivel nem minden akciója szolgálja a kitűzött célokat: az elmaradott vagy hátrányos helyzetű régiók felemelését és a közösség kohéziójának erősítését. Az Európai Konvent nem szentelt figyelmet a közös költségvetés szerkezeti problémáinak, holott ez a teriilet is beteg és megérett a reformokra. A megoldadan gondok konfliktusokat okoznak a költségvetés véglegesítését célzó tagállami egyeztetés során; ezen túl politikai feszültségek forrásai, amelyek alkalomadtán – például a francia népszavazáskor – váradanul a felszínre törnek.

Az európai alkotmányozás lehetett volna az integrációs folyamat egyfajta lezárása is. A nyugateurópai egyesülési folyamat tanulságait feldolgozva és a keleti bővítés várható hatásait számba véve megalkodiató lenne az a modell, amely újabb fél évszázadon át valóban a harmonikus együttműködés szervezeti alapjait képezné. Csakhogy ezt a munkát a jövő felmérésére is ki kell terjeszteni. Az Európai Unió asztalán ma olyan nagy horderejű kérdések sorakoznak és várnak döntésre, amelyek egy évtizedre megszabják a szervezet működési irányát és kereteit. Mindenekelőtt le kell zárni a 2007-2013 időszakra szóló költségvetést. Ugyanakkor meg kell kezdeni a közös költségvetés olyan kritikus elemzését, amely nem riad vissza az agrárpolitika és nyomában a regionális politika gyökeres átalakításától, és a nettó befizető országok számára is elfogadható módon építi be a forrás-transzferek rendszerébe a mind újabb tagokat. A tovább bővülő unión belül kezelhető politikai pályákra kell helyezni a heterogenitást. A gyorsabban haladók számára meg kell erősíteni a részben már létező, részben az alkotmány tervezetében körvonalazott lehetőséget a „kemény mag" kialakítására vonatkozóan. Ugyanakkor ki kell dolgozni az „integrációs szabadságok" működésének azokat a gazdasági előfeltételeit, amelyek megfelelő módon vezetik be az egységes piac mechanizmusaiba a viszonylag alacsonyabb bér- és teljesítményszintű új tagállamokat. Végül a következő évtizedre vonatkozóan célszerű minél pontosabb bővítési menetrendet felállítani, amely perspektívát ad a felkészült tagjelölteknek, ugyanakkor nem kelt fölösleges illúziókat azokban az országokban, ahol akár az ő, akár az unió felkészületlensége miatt reálisan hosszabb várakozási és átmeneti időszakokra lesz szükség.

JEGYZETEK

1 Ágh Attila, Magyar Hírlap, 2003. augusztus 20.

2 Az úgynevezett Lisszaboni Program szerint: „Az unió új stratégiai célja a következő évtizedre, hogy a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává váljék, amely képes a fenntartható gazdasági növekedésre több és jobb munkahellyel és nagyobb szociális kohézióval." (A 2000. március 23-24-ei, Lisszaboni Európai Tanács elnökségi következtetései, 5. pont.)

3 Tíz állam – köztük Magyarország – 2004. május l-jén lépett be az Európai Unióba, ketten – Románia és Bulgária – a tárgyalások során lemaradtak és előreláthatólag 2007. január l-jén csatlakoznak az unióhoz.

4 A szaloniki csúcson Horvátország, Szerbia-Montenegró, Bosznia-Hercegovina, Macedónia és Albánia kapott ígéretet, hogy a feltételek teljesítése esetén egykor az Európai Unió tagjai lehetnek.

5 Norvégia lakossága két alkalommal, 1972-ben és 1994-ben elutasította a kormány által javasolt és tárgyalt csatlakozást. Svájc szavazópolgárai még a megelőző fokozat, az Európai Gazdasági Térség gondolatát is leszavazták 1992-ben. Izland tudatosan marad távol az integrációtól, mert attól tart, hogy mint kis ország, a szervezeten belül nem kapna kellő súlyt.

6 A tizenhárom tagjelölt jogai két tekintetben különböztek a konventben az EU-tagállamokéitól. Egyrészt blokkszerűen nem foglalhattak volna el az EU-tizen-ötökével ellentétes álláspontot, ilyenre azonban nem került sor. Másrészt számukra nem biztosították nemzeti nyelveiken a kabintolmácsolást, de saját költségükre, hazulról hozott tolmácsokkal megszervezhették a fordítást. Ez utóbbi lehetőséggel egy-két ország alkalomszerűen élt.