Gyorselemzés az Európai Unió Bírósága főtanácsnokának indítványáról a menekültkvótákkal kapcsolatos magyar és szlovák ügyekben

Előzmények

Az Európai Bizottság 2015 májusában hozta nyilvánosságra az Európát érintő migrációs válsághelyzet kezelésére vonatkozó elképzeléseit. Az egyik legjelentősebb, a tagállamok széles körének ellenállását kiváltó javaslatot, amely lényegét tekintve az európai menedékkérők tagállamok közötti arányos elosztására vonatkozik, s amely a kezdeti önkéntes tagállami részvételtől a tagállamokat egyértelműen kötelező áthelyezési modell felé mozdult, 2015 szeptemberében fogadták el egy tanácsi határozat formájában. Ez a határozat 120 000 menedékkérelmező átvételét írta elő Olaszországból és Görögországból.

Előzmények

Az Európai Bizottság 2015 májusában hozta nyilvánosságra az Európát érintő migrációs válsághelyzet kezelésére vonatkozó elképzeléseit. Az egyik legjelentősebb, a tagállamok széles körének ellenállását kiváltó javaslatot, amely lényegét tekintve az európai menedékkérők tagállamok közötti arányos elosztására vonatkozik, s amely a kezdeti önkéntes tagállami részvételtől a tagállamokat egyértelműen kötelező áthelyezési modell felé mozdult, 2015 szeptemberében fogadták el egy tanácsi határozat formájában. Ez a határozat 120 000 menedékkérelmező átvételét írta elő Olaszországból és Görögországból.

Magyarország 2015 decemberében megsemmisítési keresetet indított az Európai Unió Bírósága előtt a Tanács által 2015. szeptember 22-én elfogadott, kötelező kvótákon alapuló relokációs határozat ellen. A Tanács a határozatot minősített többséggel fogadta el, Magyarország nemmel szavazott (Szlovákia, Románia és Csehország szintén nemmel szavazott, Finnország tartózkodott). A bírósági eljárás megindításáról az Országgyűlés 2015. november 17-én törvényt fogadott el, amelyben felszólította a Kormányt a kereset benyújtására, és amely 2015. december 3-án benyújtásra is került.

Keresetében a Magyar Kormány 10 jogi érvet sorakoztatott fel a határozat semmissége mellett, ebből 4 eljárási, 5 tartalmi jellegű, végül egy másodlagos jogi érv kifejezetten Magyarország tekintetében állítja a határozat jogsértő voltát. Magyarország szerint a határozat jogalapja nem megfelelő, valamint annak elfogadására az eljárási szabályok megsértésével került sor. Emellett sérti a jogbiztonság, a normavilágosság, a szükségesség és az arányosság alapelveit is.

A kvótaper tárgyalása

A tárgyalásra 2017. május 10-én került sor, a főtanácsnoki indítványt 2017. július 26-án publikálták, míg a Bíróság várhatóan 2017 őszén hozza meg döntését az ügyben.

Mind a Tanács, mind a mellette beavatkozók, tehát az ellenérdekű felek egy része kiemelten kezelte a szolidaritás kérdését, amely álláspontjuk szerint a megtámadott határozat elfogadásához vezető időszakban tapasztalt, egyes tagállamokra nehezedő migrációs nyomás kapcsán a megtámadott határozatban megjelenő intézkedést kíván meg a Tanácstól. Magyarország    ezzel    szemben    jelezte,    hogy   a    szolidaritás    elve    nemcsak    a    megtámadott határozatban foglalt szabályozási környezet által tud kiteljesülni, illetve a szolidaritás kifejezése nem mentesíti az uniós intézményeket az alól, hogy tiszteletben tartsák a Szerződésekben foglalt kötelezettségüket, ideértve a megfelelő jogalap alkalmazását, a megfelelő eljárási szabályok tiszteletben tartását, a tagállamokkal való jóhiszemű együttműködési kötelezettségüknek való megfelelést, vagy hogy olyan jogszabályok elfogadására törekedjenek és olyan uniós jogi aktusokat fogadjanak el, amelyek alkalmasak a fennálló probléma megoldására, kezelésére.

Magyarország álláspontja, hogy a jelenlegi migrációs helyzet megoldását nem képezheti semmilyen, automatizmuson alapuló elosztási mechanizmus, mert egyrészt az csak további pull faktort generál, másrészt nem lehet megakadályozni a másodlagos mozgásokat. A migráció kiváltó okainak kezelése az EU-n kívül kell, hogy megtörténjen, valamint a határellenőrzés megerősítése további prioritást kell, hogy élvezzen. Ugyanakkor határozott a magyar álláspont abban, hogy az üldöztetés elől menekülőknek és a ténylegesen nemzetközi védelemre szorulóknak biztosítsa a nemzetközi védelmet.

A főtanácsnoki indítvány szerepe

A főtanácsnokok a Bíróság nem ítélkező tagjai, szerepük, hogy a Bíróság előtti ügyekben részletesen indokolt indítványt nyújtanak be a bírák részére, így segítve azok munkáját. A főtanácsnokok független személyek, akik megfelelő jogi szakértelmemmel rendelkeznek. A főtanácsnok az ügyekben is függetlenek a felektől, saját szakmai megítélésére és jogérzetére hagyatkozik a főtanácsnoki indítvány elkészítésekor. Aláhúzandó, hogy főtanácsnok indítványa a Bíróságot nem köti, a Bíróság azzal ellentétes döntést is hozhat, azonban az vitathatatlan, hogy főtanácsnok indítványa lényegesen befolyásolja a Bíróság döntését.¹

A kutatások azt mutatták ki², hogy a Bíróság 67 százalékkal nagyobb valószínűséggel semmisít meg egy jogi aktust (vagy annak egy részét), ha a főtanácsnok a Bíróság megsemmisítését kéri, mintha azt tanácsolná a Bíróságnak, hogy utasítsa el az ügyet vagy nyilvánítsa azt elfogadhatatlannak. Ezek az eredmények egyébként számos kérdést vetnek fel az igazságszolgáltatási függetlenség és a főtanácsnok szerepének helytállósága miatt, amely alapja lehet a jövőbeli igazságügyi reformnak.

A főtanácsnoki indítvány a kvótaperben

Az Európai Unió Bíróságának főtanácsnoka, Yves Bot 2017. július 26-án ismertette indítványát a C-647/15. sz. Magyarország kontra Tanács és C-643/15. sz. Szlovákia kontra Tanács ügyekben. Bot főtanácsnok a 344. pontból álló (120 oldalas) indítványa végkövetkeztetései között azt javasolja a Bíróság számára, hogy a tanácsi határozat megsemmisítése iránti kereseteket utasítsa el az alábbi főbb érvek alapján:

• A formai magyar érvekkel ellentétben a főtanácsnok szerint a megtámadott relokációs határozatot tartalmára tekintettel nem lehet jogalkotási aktusnak minősíteni. Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés felhatalmazást biztosít olyan intézkedések elfogadására, amelyek az egyértelműen azonosított szükséghelyzetre való reagálás érdekében a menekültügyi tárgyú jogalkotási aktusoktól ideiglenesen és konkrét pontokban eltérnek, így a relokációs határozat elfogadása nem minősül jogalkotási eljárás megkerülésének. Ez az érv a gyakorlatban azt jelenti, hogy egy jogalkotási aktus rendelkezésétől el lehet térni időlegesen nem jogalkotási aktusban – ami egy elég sajátos jogértelmezést jelent a gyakorlatban.

¹ Az Európai Unió joga a gyakorlatban; Blutman László (2014) HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

² Overseas Development Institute (ODI) Date Written: January 12, 2016
https://www.repository.cam.ac.uk/handle/1810/254989

• Az Európai Tanács 2015. június 25-26-i következtetéseivel, amelyek szerint a tagállamoknak „konszenzus útján" kell dönteniük a nemzetközi védelemre szoruló személyek elosztásáról „a tagállamok sajátos helyzetének figyelembevételével", nem ellentétes, hogy a Tanács elfogadta a relokációs határozatot. A következtetések ugyanis az áthelyezés egy másik projektjéhez kapcsolódnak. Az a döntés tehát, amely ott született, noha ugyanazt a tárgykört érinti, nem terjed ki erre az eljárásra.
• A Tanácsnak – Magyarország érvelésével ellentétben – nem kellett volna újabb konzultációt folytatnia az Európai Parlamenttel, mivel az érvelésben hivatkozott módosítások³ nem érintették a mechanizmus alapvető jellemzőit. Az a tény tehát, hogy a mechanizmusból bizonyos országok kikerülnek, nem minősül jelentős kérdésnek -állítja a főtanácsnok.
• A megtámadott határozat automatikusan hozzájárul ahhoz, hogy könnyítsenek a 2015 nyarán bekövetkezett migrációs válságot követően a görög és olasz menekültügyi rendszerekre nehezedő jelentős nyomáson, és ezért alkalmas az általa követett célkitűzés elérésére. A főtanácsnok szerint a határozatban előírt intézkedések nem megfelelő hatékonysága nem kérdőjelezi meg a határozat alkalmasságát. A nem megfelelő hatékonyságnak több tényező között az is az oka, hogy a relokációs határozatot egyes tagállamok – köztük Magyarország és Szlovákia – részlegesen vagy teljes mértékben nem hajtják végre. Természetesen ez az érvelés természetesen nincs figyelemmel arra, hogy elsősorban nem a relokációt ellenzők, hanem a relokációt elfogadók azok, akik nem hajtják végre a határozatot.

Összegző vélemény

A korábbi értékelések alapján több szakértő úgy nyilatkozott, hogy a magyar kereset akár sikeres is lehet, tekintettel arra, hogy a Tanács döntése – elsősorban formai értelemben -meglehetősen bizonytalan alapokon áll. Mindezt még olyan szakértők is elismerték, akik egyébként nem értenek egyet azzal, hogy Magyarország a kvótadöntés ellen szavazott. A főtanácsnok most publikált véleménye szembemegy az összes korábbi, hasonló felvetéssel, s egyértelműen az Európai Bizottság és az oldalán beavatkozó, migrációs szempontból fogadó, illetve az áthelyezésben érintett tagállamok oldalára állt. A főtanácsnok véleménye ugyan nem jelent végleges döntést, a statisztikák azonban azt mutatják, hogy egy ilyen tartalmú főtanácsnoki vélemény után Magyarország szempontjából nem kedvezőek az előjelek.

³ Magyarország érvelése szerint a Tanács a Bizottság eredeti határozatra irányuló javaslatát lényegesen módosította azzal, hogy többek között figyelembe vette Magyarország azzal kapcsolatban kinyilvánított akaratát, hogy ne szerepeljen az áthelyezési mechanizmus kedvezményezett tagállamai között6, valamint azzal, hogy ezt az országot áthelyezési céltagállamként minősítette.