Mit Tartalmaz A Liszaboni Szerződés?

A több mint két éves intenzív tárgyalási időszak után, 2004-ben létrehozott Alkotmányszerződés egy olyan, a korábbi alapszerződéseket felváltó új, egységes szövegű alapdokumentumot kívánt létrehozni, melynek legfontosabb célja az uniós intézményrendszer, a döntéshozó-törvényalkotó mechanizmusok egyszerűsítése és az unió polgárközelibbé, átláthatóbbá tétele volt.

Az intézményi válság elkerülése érdekében kötött, kompromisszumokon alapuló új reformszerződés egy kisebb változtatást kivéve megtartja az alkotmányban szereplő intézményi reformokat, egységes jogi személyiséget biztosít az uniónak, növeli a nemzeti parlamentek az EU-jogalkotásba való beleszólását, nyilatkozatban rögzíti az EU-jog nemzeti joggal szembeni elsőbbségét, és majd ötven területen felszámolja a tagállamok vétójogát. Ugyanakkor a szerződés 2014-ig érvényben tartja a jelenlegi szavazati rendszert, és közvetlenül nem tartalmazza az alapjogi chartát. A megállapodás számos kimaradási lehetőséget és kivételt engedélyez az egyes tagállamoknak, s meghiúsult az alapdokumentum egyszerűsítésének célja is. A tagállamok minden olyan elemet kigyomláltak a szövegből, amely az EU-t mint szuperállamot tüntetné fel, így kikerültek a dokumentumból a szimbólumok, a külügyminiszter – igaz ennek csak az elnevezése változott – és az európai törvények is, s a szerződés elnevezése Lisszaboni Szerződésre változott.

Mit tartalmaz a Lisszaboni Szerződés?

A Lisszaboni Szerződés az Európai Unió hatékonyabb, átláthatóbb, demokratikusabb működését teszi lehetővé. Kellően rugalmas keretet nyújt a további fejlődéséhez és növekedéséhez, egyúttal az új szerződés az unió hatékonyabb külső fellépését is szolgálja.

A legfontosabb tartalmi elemek

A Lisszaboni Szerződés fontosabb újításai a következők:

Rögzíti az EU célját és legfontosabb értékeit, köztük az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, a jogállamiság, az egyenlő esélyek és az emberi jogok, köztük a kisebbségekhez tartozók jogai védelmének az elvét.
Egységes jogi személyiséget teremt az unió számára. Ez azt jelenti, hogy hatályba helyezése után az EU maga is jogosult lesz valamely megbízottja révén szerződést kötni, megállapodást aláírni, nemzetközi konvencióhoz csatlakozni.
Jogilag kötelező szövegnek ismeri el az Alapvető Jogok Chartáját.
Tisztázza, hogy az EU csak olyan területeken illetékes, amelyekben a tagok kifejezetten ráruházták a szükséges hatáskört. Különbséget tesz kizárólagosan közösségi, illetve a tagállamokkal közösen gyakorolt hatáskörök között.
Az EU állam- és kormányfőit magában foglaló Európai Tanács élén bevezeti az elnöki funkciót. Betöltőjét a tagállamok minősített többséggel választják két és fél évre. Az elnök megbízatása egy alkalommal megújítható.
A Miniszterek Tanácsában az egyes tanácsi formációk élén 18 hónapon át három ország gyakorol csoportos elnökséget.
Létrehozza az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselői posztját, amelynek betöltője elnököli a külügyminiszteri tanács üléseit, és egy személyben az Európai Bizottság külkapcsolatokért felelős alelnöke.
A Bizottság összetételénél 2014-ig alapelv marad, hogy minden ország egy-egy biztost állíthat. 2014-től azonban a testület létszáma a tényleges taglétszám kétharmadára csökken, hacsak a Tanács egyhangúlag nem dönt másként.
Az Európai Parlament tagjainak száma a jövőben nem haladhatja meg a 751 főt. Az egyes tagországok európai parlamenti képviseletét minimum 6, maximum 96 fő látja majd el.
2014-től feltételesen, 2017-től végérvényesen módosítja a jelenlegi szavazati rendszert, új szabályokat vezetve be a minősített többség, illetve a döntési folyamatot blokkolni akaró tagállami képesség meghatározására.
A minősített többséggel történő szavazást még tovább szélesíti a bel- és igazságügyi együttműködés legtöbb területére.
A nemzeti parlamentek is jogot kapnak arra, hogy módosítást kezdeményezzenek valamely uniós jogszabály-tervezetben.
Egymillió uniós polgár közös petícióban uniós jogalkotást kezdeményezhet az Európai Bizottságnál.
Lehetővé teszi, hogy még szorosabb integrációba – úgynevezett megerősített együttműködésbe – kezdhessen valamely témában a tagok harmada, feltéve, hogy ennek célja összhangban áll az alapvető uniós célokkal, és kezdeményezésük nyitott valamennyi tagállam bekapcsolódása számára.

Milyen intézményi változásokat hoz a Lisszaboni Szerződés?

Európai Parlament

Az Európai Parlament tagjainak száma a jövőben nem haladhatja meg a 751 főt. Az egyes tagországok európai parlamenti képviseletét minimum 6, maximum 96 fő látja majd el.

Tanács

A Miniszterek Tanácsában az egyes tanácsi formációk élén 18 hónapon át három ország gyakorol csoportos elnökséget.

Európai Bizottság

A Lisszaboni Szerződés 2014-től (amikorra az Unió taglétszáma nagy valószínűséggel már legalább huszonnyolc lesz) olyan módosítást helyez kilátásba, miszerint a Bizottság tagjainak száma a tagállamok kétharmadára csökken majd annak érdekében, hogy hatékonyabban tudjon működni.

Ez azt jelenti, hogy nem minden tagállam, csak a tagországok kétharmada jelölhet majd biztost a testületbe. Attól kezdve a tagállamok az egyenlő rotáció elvének figyelembevételével jelölhetik a biztosokat. Ugyanakkor nem teljesen kizárt az „egy ország = egy biztos" rendszer fenntartása sem, de ehhez az kell, hogy az átállást megelőzően a tagállamok egyhangú szavazással az addigi gyakorlat fenntartása mellett döntsenek. A biztosok hivatali ideje továbbra is öt évre szól.

Az Európai Bizottság elnökét minősített többséggel az Európai Tanács jelöli, figyelembe véve az aktuális európai parlamenti többséget, majd pedig az Európai Parlament egyszerű többséggel hagyja jóvá kinevezését. (Itt érdemes megjegyezni, hogy a Barroso-bizottság 2004. évi kiválasztásakor az említett intézmények „önkéntes" alapon lényegében a fenti elvek szerint jártak el.)

Európai Tanács

A Lisszaboni Szerződés létrehozza az Európai Tanács elnökének állandó tisztségét. Az elnököt az Európai Tanács két és fél évre nevezi majd ki, egyszer megújítható mandátummal. Az új funkció nagyobb folytonosságot és stabilitást kölcsönöz a Tanácsban folyó munkának.

Az Európai Tanács elnöke nem az unió elnöke lesz, feladata, hogy az EU állam- és kormányfők munkáját megkönnyítse. Folyó ügyekben érdemi hatással bíró döntési hatásköre nincs: tiszte az állam- és kormányfői testület munkájának a menedzselése, az ülések elnöklése, az elfogadott álláspontok csúcsszintű képviselete.

A tagállamok első számú vezetői – az Európai Tanács keretében – évente legalább négyszer tartanak csúcstalálkozót, amelyen irányt szabnak az unió életét foglalkoztató legfontosabb kérdéseknek. A mindenkori csúcstalálkozók csak akkor lehetnek sikeresek, ha azokat jól előkészítik, napirendjük közérdeklődésre tart számot, az eltérő álláspontokat már előzőleg feltárták, és lépések történnek a távolságok áthidalására. A mindezekkel kapcsolatos teendőket jelenleg mindenkor annak az országnak a vezetője végzi – az Európai Tanács soros elnökeként -, amely az adott időszakban (hat hónapig) az EU soros elnökségét látja el. Ennek a rendszernek számos gyengéje van. Hiányzik az ügyek vitelénél oly fontos folyamatosság, gyakori a prioritás-váltás, miközben a külvilág is nehezen szokja meg, hogy hathavonta más képviseli csúcsszinten az uniót. Ráadásul az ideiglenes tisztet ellátó politikus „főállásban" maga is miniszterelnök vagy államfő, akit honi ügyei is lefoglalnak.

A szerződés mindezt azzal orvosolja, hogy létrehozza az állandó elnöki posztot az Európai Tanács élén.

Külügyi- és biztonságpolitikai főképviselő

A Lisszaboni Szerződés létrehozza az unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének posztját. A főképviselő alelnöki tisztséget tölt be az Európai Bizottságban, és elnököl az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsának ülésein. Az új tisztség következetesebb külső fellépést és hangsúlyosabb szerepet biztosít az EU számára a világpolitika színpadán, mivel általa az unió felismerhető arculatot nyer.

A főképviselői tisztség nem jár új hatáskörökkel, ám hatékonyabbá teszi az EU külső tevékenységét azáltal, hogy megakadályozza a párhuzamos munkavégzést, és átláthatóbb viszonyokat teremt. A főképviselő a 27-tagú Európai Unió által egyhangúlag elfogadott határozatok alapján lép fel külpolitikai kérdésekben. Tevékenysége kiegészíti a tagállamok külpolitikai és diplomáciai erőfeszítéseit, de nem lép azok helyébe.

A külpolitika mindenütt a világon azt a célt szolgálja, hogy védje egy-egy nemzetállam területi, gazdasági, politikai és stratégiai érdekeit, illetve segítse elő külső érvényesítésüket. Mivel az EU tagállamai egyre több területen működnek együtt – egységes piacon alapul gazdasági növekedésük, létrejött az euróövezet – feszítő igény merült fel arra, hogy a tagállamok a külvilágban is lehetőleg egységesen lépjenek fel. Fontos szempont az is, hogy együtt segítsék elő a szomszédos országokkal a minél gyümölcsözőbb együttműködést, hozzájárulva egyúttal ez utóbbiak politikai stabilitásához, prosperitásához, s ezzel a békés környezet szavatolásához.

Jelenleg több személy felelős az uniós külkapcsolati ügyek kezeléséért: a Tanács nevében megszólaló külpolitikai főmegbízott, valamint az Európai Bizottság külkapcsolatokért felelős tagja, a fejlesztéspolitikáért felelős tagja és a kereskedelempolitikáért felelős tagja.

A Lisszaboni Szerződés egyetlen külpolitikai főképviselő személyében egyesíti ezeket a feladatokat. Az állam- és kormányfők által (öt évre) ajánlott (ám végső soron az Európai Bizottság elnöke, majd az Európai Parlament által is jóváhagyott) főképviselő egyfelől a tagállamok külügyminisztereinek munkáját segíti, előkészíti rendszeres találkozóikat, elnököli üléseiket, és képviseli a tagállamok közös álláspontját. Másfelől egy személyben felel – a testület egyik alelnökeként – az Európai Bizottság külpolitikai vonatkozású teendőinek szervezéséért is.

Fontos aláhúzni ugyanakkor, hogy egyik esetben sem ő irányítja az EU – még kevésbé az egyes tagállamok – külpolitikáját. Feladata éppen ellenkezőleg: a tagállamok által kitárgyalt külpolitikai irány képviselete, a kapcsolódó gyakorlati teendők végrehajtásának a felügyelete.

Az EU jogi személyisége

Az Európai Közösségeket alkotó három Közösség (az Euratom, az Európai Szén- és Acélközösség és az Európai Gazdasági Közösség) alapítószerződései mindhárom esetben kimondták az egyes közösségek jogi személyiségét, míg az unió egészére nézve kifejezetten sem a Maastrichti, sem az Amszterdami, sem pedig a Nizzai Szerződés nem tette ezt meg.

Csakúgy, mint az Alkotmány, az új Lisszaboni Szerződés is jogi személyiséggel ruházza fel az EU-t. Ennek értelmében az EU jogi személyként részt vehet tárgyalásokon, illetve a hatáskörébe tartozó területeken e minőségében jogilag kötelező érvényű megállapodásokat köthet.

Az egységes jogi személyiség elsősorban a külvilággal tartott kapcsolatok szempontjából bír gyakorlati jelentőséggel. Az a tény, hogy mindez már jó ideje adott volt a gazdasági, kereskedelmi ügyekben eljáró Európai Közösségek esetében, érezhetően erősített az EU nevében például a világkereskedelmi fórumokon eljáró EU-biztosok tárgyalási pozícióján.

Milyen változásokat hoz a Lisszaboni Szerződés a döntéshozatalban?

A Lisszaboni Szerződés növeli azoknak a szakpolitikai területeknek a számát, melyek esetében az uniós jogszabályokat közösen kell elfogadnia a közvetlenül megválasztott Európai Parlamentnek és a tagállamok minisztereiből álló Tanácsnak (együttdöntési eljárás).

Új szavazási rendszer a Tanácsban, a kettős többség elve

Az EU tanácsi döntéshozatalában jelenleg használt szavazási rendszer eléggé bonyolult. A minősített többség meghatározásához három különböző tényezőt is figyelembe kell venni, amelynek első eleme egy mesterségesen kialakított (tagállami voksokat 3 és 29 között variáló) szavazati skála. Problémát jelentett az is, hogy a népességi súlyok közötti különbséget a jelenlegi szavazati arányok nem mindenkor fejezik ki megfelelően.

A Lisszaboni Szerződés mindezt – 2014-től feltételesen, 2017-től véglegesen – jelentős mértékben egyszerűsíti. A rendszer a kettős többség elvére fog épülni. Eszerint, a többség meghatározásához elegendő lesz a tagállamok számát, és a mögöttük álló tényleges népességi súlyt összevetni. Így kalkulálva az az álláspont szerezheti meg a szükséges többséget, amit a tagállamok legalább 55, és az EU-népesség legalább 65 százaléka támogat.

Annak érdekében, hogy a legnagyobb lélekszámú tagországok közül egy kisebb csoport ne tudja megakadályozni bizonyos döntések meghozatalát, a határozatot ellenző úgynevezett blokkoló kisebbséget nem alkothatja négynél kevesebb tagország; ha ez a feltétel nem teljesül, a minősített többséget akkor is elértnek kell tekinteni, ha a határozatot támogató tagországok lakosainak száma nem éri el a 65 százalékot.

Elviekben az új szavazási rendszer 2014-től már általános érvénnyel hatályba lép, de ha valamely tagállam úgy érzi, hogy számára előnyösebb szavazati végeredmény jönne ki a jelenlegi – a Nizzai Szerződésen alapuló – szabályok szerint, akkor 2017-ig még kérheti, hogy kivételesen aszerint történjen a szavazatok számlálása.

Többségi szavazás bel- és igazságügyi kérdéseknél is

A legtöbb döntést ma már minősített többségen alapuló szavazással hozzák. Bizonyos területeken azonban továbbra is az egyhangú döntéshozás a jellemző. Sokáig ilyen volt a bel- és igazságügyi együttműködés is, de 2005-től az Amszterdami Szerződés alapján a bel- és igazságügyek legtöbb területén megszűnt a vétójog.

A Lisszaboni Szerződés a minősített többséggel történő szavazást még tovább szélesíti a bel- és igazságügyi együttműködés legtöbb területére, vagyis tovább szűkíti azon ügyek körét, ahol ez – mindenekelőtt a bűnüldözést célzó együttműködésben – még fennáll. Kivételt jelenthet az, amikor egy tagállam úgy érzi, hogy az adott (bűncselekményi tényállást és büntetési tételek meghatározását célzó) jogszabály-tervezet összeegyeztethetetlen jogrendjével, és az Európai Tanácshoz fordul a döntéshozás felfüggesztéséért. Ilyenkor, ha néhány hónap után sem sikerül közös nevezőre jutni, úgy az érintett országnak joga van kimaradni, illetve a többieknek (ha a tagállamok legalább egyharmadát alkotják) jogukban áll egymás között a folyamatot folytatni.

Nemzeti parlamentek erősödő szerepe

A szerződés fokozná az Európai Unió feletti demokratikus ellenőrzést azáltal, hogy megerősíti az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek szerepét. A nemzeti parlamentek is jogot kapnak arra, hogy módosítást kezdeményezzenek valamely uniós jogszabály-tervezetben.

Jelenleg a nemzeti parlamenteknek nincs közvetlen beleszólásuk az uniós jogalkotásba. Befolyásukat úgy érvényesíthetik, ha ellenőrzésük alatt tartják az uniós jogszabályok tárgyalásában közvetlenül résztvevő kormányt, illetve annak tagjait.

Az új szerződés ezután módot adna arra, hogy ha a nemzeti parlamentek egyharmada úgy véli, hogy egy EU-szinten javasolt jogszabályban foglaltakat hatékonyabban lehet megvalósítani nemzeti hatáskörben, az Európai Bizottságnak felül kell vizsgálnia kezdeményezését. (Formálisan a Bizottság háromféle lépést tehet: visszavonja javaslatát, módosítja azt, vagy kitart mellette. Az utóbbi esetben részletes indoklással kell élnie, amit azonban ha a tagállamok 55, és/vagy az európai parlamenti képviselők 51 százaléka elutasít, akkor a bizottsági kezdeményezést immár kötelező visszavonni.)

EUvonal