Lezárult A Vita Az Európai Unió Belső Reformjairól

Péntekre (október 19-re) virradóra megszületett az egyezség az Európai Unió reformszerződéséről, amit a tervek szerint december 13-án Lisszabonban csúcsszinten írnak majd alá. Az alku részeként Lengyelország előbb egy bonyolult konstrukció révén bebiztosította a ioanninai kompromisszum egyhangúság elvén alapuló védhetőségét, Olaszországnak pedig nem kevésbé „trükkös módon" találtak egy plusz képviselői helyet a 2009-ben választandó új Európai Parlamentben.

Budapesti idő szerint péntek éjjel két órára felszállt a fehér füst a lisszaboni csúcstalálkozón, pontot téve a végül reformszerződésnek keresztelt új dokumentum elfogadása körül több éve tartó vitára. A portugál külügyminiszter csütörtök este kilenckor tartott sajtóértekezletén már arról beszélt, hogy csupán két alapvető kérdés állt még nyitva: az úgynevezett ioanninai formula – Varsónak is megfelelő – szerződéses jogi státusza és a parlamenti helyek jövőbeli elosztásával kapcsolatos olasz felvetés. Luis Amado egyúttal közölte, hogy a továbbiakban kétoldalú egyeztetést kezdenek az említett két – „nehézséget" jelző – tagállammal.

Valójában nem sokkal a sajtóértekezlet után már ismertté vált, hogy az eredetileg „kétoldalúnak" szánt egyeztetés – értesülések szerint Nicolas Sarkozy francia elnök kezdeményezésére – kisebb „konklávé üléssé" alakult át, a portugál miniszterelnök, a lengyel államfő és az olasz kormányfő mellett magába foglalva a luxemburgi miniszterelnököt és a francia államfőt is. (Sarkozy utóbb sajtóértekezletén úgy jellemezte a szűk körű egyeztetését, mint a (júniusi) "brüsszeli csapat" Tony Blair nélküli újjáéledését – utalva az akkori csúcs visszatérő győzködéseire.) Ebben a körben rögzítették a két probléma kapcsán azokat a lehetséges megoldási formulákat, amiket utóbb a csúcstalálkozó egészének plenáris ülése elé terjesztettek.

Eszerint a döntések blokkolási képességének erősítését célzó Ioannina-formula lényegéről, használatának feltételeiről egyfelől a reformszerződésen kívüli tanácsi határozatot fogadnak majd el, másfelől immár a szerződéshez csatolva külön jegyzőkönyvben rögzítik, hogy ez a konkrét határozat csakis egyhangú szavazással módosítható. Ezzel sikerült megteremteni a kecske és a káposzta klasszikus esetének mintapéldáját, amennyiben a formula maga nem került be a reformszerződés főszövegébe, ám a lényegéről és használatáról intézkedő nyilatkozat státuszáról úgy intézkedik a szerződéshez csatolt jegyzőkönyv, hogy annak révén – módosíthatóság szempontjából – ugyanolyan (lengyel beleegyezéstől is függő) kötött helyzetbe kerül a formula egésze, mintha a szerződés már eleve rá is kiterjedne. További előnye – immár más tagországok szemében -, hogy ezzel a megoldással „Ioannina" jövőbeni sorsa nem kell, hogy újabb (szerződésmódosító) kormányközi konferencia összehívásától függjön, hanem (egyhangúlag hozott) tanácsi döntéssel is határozhatnak róla. Ezért is volt fontos a tagállamok számára, hogy Ioannina ne kerüljön be a szerződés főszövegébe.

Az EU27-ek még egy gesztussal könnyítették meg Lengyelország számára, hogy ne álljon az egyezség útjába. Megállapodtak arról, hogy a másik öt nagy tagállamhoz hasonlóan Varsó is kap egy állandó főtanácsnoki helyet az Európai Bíróságban, miközben a többi tagország által rotációs alapon betöltött főtanácsnoki posztok számát további kettővel növelték. Így az Európai Bíróságnak a jelenlegi nyolc helyett 11 főtanácsnoka lesz a jövőben. Ezt formailag az Európai Bíróság elnökének kell kezdeményeznie és a Tanácsnak egyhangú döntéssel kell jóváhagynia. Az új szerződés szerint "amennyiben … a Bíróság kéri, hogy a főtanácsnokok számát hárommal növeljék (nyolcról tizenegyre), a Tanács egyhangúlag eljárva megállapodik erről. Egyúttal kilátásba helyezték, hogy ebben az esetben Lengyelország – az Egyesült Királysághoz, Franciaországhoz, Németországhoz, Olaszországhoz és Spanyolországhoz hasonlóan – állandó főtanácsnokkal rendelkezik majd, és nem vesz részt többé a rotációs rendszerben, a meglévő rotációs rendszerben pedig három helyett öt főtanácsnok vesz majd részt".

Parlamenti helyek: az alku eltérő értelmezései

Az olaszok által kifogásolt képviselői helymegosztás kapcsán végül az a megoldás nyert, miszerint a jövőben az EP elnöke nem fog beleszámítani a 750 fős testület szavazó joggal rendelkező létszámába és az ily módon felszabaduló egy hely Olaszországnak jut majd, Nagy-Britanniával azonos szintre (73 főre) hozva fel az olasz honatyák létszámát. A megoldás azért nyerte el némi győzködés után a résztvevők tetszését, mert ilyen formán senkitől sem kellett elvenni képviselői helyet, és a szerződésben megtartani szándékozott (szavazati jogú) képviselői helyek számát sem kellett megnövelni.

Hans-Gert Pöttering, az Európai Parlament elnöke ugyanakkor nyilatkozatban cáfolta, hogy az alku bármilyen szempontból is érintené az elnök szavazati jogát. „Bizonyos jelentésekkel ellentétben a reformszerződés nem érinti majd az Európai Parlament elnökének jogait. Nem vonták kétségbe azt a jogát, hogy a plenáris üléseken szavazhasson" – hangsúlyozta az EP elnöke. A Parlament értelmezése szerint a kormányközi konferencia eggyel 751-re növelte a képviselői mandátumok számát és ez az új hely Olaszországnak jut majd. Ami a szerződés vonatkozó és véglegesnek tekinthető cikkelyét érinti, az a következőképpen fogalmaz: „Az Európai Parlament az Unió polgárainak képviselőiből áll. A képviselők száma nem haladhatja meg a hétszázötvenet, nem számítva az elnököt. Aztán egy bekezdéssel lejjebb: „Az Európai Parlamentben az új képviselői hely Olaszországot illeti". A parlamenti helyek elosztásáról decemberben születik majd meg a politikai megállapodás, a hivatalos döntést azonban csak a reformszerződés hatályba lépését követően lehet majd elfogadni.

A történet teljességéhez tartozik, hogy jól értesült források a tanácskozás színhelyén már a munkavacsora előtt tudni vélték, hogy a portugál elnökség és a lengyel küldöttség a maga részéről már kora este egyezségre jutott Ioannina kapcsán az említett bonyolult formulában, ám lengyel részről azt kérték, hogy mindennek bejelentésével „várjanak még néhány órát". Ezzel részint elkerülhetővé vált, hogy Varsóban olyan benyomást keltsenek, mintha a lengyel küldöttség azonnal beadta volna a derekát, részint – és főként – biztosítható lett, hogy a hír már lemarad a péntek reggeli nagy lengyel lapok lapzártájáról, és így csak szombaton lehetne írni róla. Mivel azonban vasárnap választást rendeznek lengyel földön, szombaton már ott is életbe lép az ilyenkor szokásos kampánycsend, és ha hírt közölnek is, a választási kilátások szempontjából esetleg kényelmetlen kommentárok és értékelések már nem születhetnek meg. A tanácskozást közelről figyelő bennfentesek „nagyon is életszerűnek" tartották ezt a lehetőséget, és „igen valószínűnek" vélték, hogy az említett egyezség tervezete minimum lengyel-portugál szinten már jóval korábban megszületett.

Egy ideig fennállt annak a veszélye, hogy az olaszok miatt dúló parlamenti helyosztó vita szélesebb körben eszkalálódik – főként, amikor felmerült, hogy akár öt hellyel is növelhetnék az EP-képviselők összlétszámát. Olyannyira, hogy maga a lengyel államfő is szóvá tette: amennyiben elkezdenek új parlamenti helyeket osztogatni, ez kinyithatja Pandora szelencéjét, és egyre több ország állhatna elő „korrekciós" igényekkel, beleértve nagy valószínűséggel Lengyelországot is. Bennfentesek tudni vélik, hogy az említett – utolsó csúcsszintű plenárist megelőző – „konklávé" ülésbe ezért is vonták be kezdettől fogva a lengyel és az olasz vezetőket oly módon, hogy eleve mindkét problémát közösen tekintették át. (Jól értesült EP-források egyúttal utóbb arról is beszámoltak, hogy tudomásuk szerint Lech Kaczynski végül főként azért állt el attól, hogy Lengyelország is korrekcióra tartson igényt, mert a vele közel azonos népességű Spanyolország „sem mozdult".)

Az EP is beleszólhat a külpolitikai főképviselő kinevezésébe

A csütörtöki vitában sokak számára kicsit érthetetlen módon ismét helyet kapott a cseh kormányfő azon igénye, hogy tegyék hangsúlyosabbá az egyes EU-kompetenciák tagországi hatáskörbe történő esetleges visszavonásának lehetőségét tartalmazó külön nyilatkozatot. Mint egy EU-tanácsi forrás megjegyezte, a cseh igénnyel szemben többen is értetlenül álltak, mivel ilyen nyilatkozat a már asztalon lévő szerződéstervezetben is szerepelt. A cseheknek az a pótlólagos igénye pedig, hogy az Európai Bizottságnak a Tanács kérésére vissza kellene vonnia konkrét jogszabályi javaslatokat, Brüsszel szerződésben rögzített kezdeményezési jogát sértené, ezért a tagállamok eleve elutasították. Az eredeti nyilatkozatot végül egyetlen mondattal egészítették ki, amely üdvözli a Bizottság azon kijelentését, hogy kiemelt figyelmet szentel az úgynevezett „kétirányú szubszidiaritás" megvalósítására vonatkozó kéréseknek (erről lásd a reformszerződés tartalmát összefoglaló írásunkat).

Cseh sajtóforrások szerint az egész manőver igazából már csak a cseh politikai vezetés otthoni „arcmentését" szolgálta, amit így el is értek. „Hogy ennek mi az érdemi haszna, annak kifejtését kérdezzék majd a cseh delegációtól" – tette hozzá ennek kapcsán egy tanácsi illetékes. Prágának azonban ennél is nagyobb elégedettségére szolgált az a döntés, amely 2009. novemberére kitolta az Európai Tanács állandó elnökének kinevezését, ami a cseheknek azért jó hír, mert így 2009 első felében zavartalanul gyakorolhatják a soros elnökségből rájuk háruló teendőiket, és vezetőiknek nem kell attól tartaniuk, hogy az árnyékba szorulnak egy, a csúcsok levezetéséért is felelős állandó elnök mellett (erről még lásd alább).

Végül, láthatóan sikerült megoldást találni egy alapvetően időzítési – sorrendiségi – problémára is, nevezetesen annak meghatározására, hogy mikor lépjen hivatalba az EU leendő külpolitikai főképviselője. A kérdés korábban azért okozott fejfájást, mert az eredeti szövegértelmezés szerint a közös külpolitika leendő EU-szintű képviselője a szerződés hatályba lépése, pontosabban ratifikációjának befejeződése (jelenlegi tervek szerint 2009. január 1.) után kellene, hogy munkához lásson. Ez azonban azt a kényelmetlen helyzetet idézné elő, hogy az egyúttal az Európai Bizottság külügyekért felelős alelnökévé is váló új főtisztviselő néhány hónappal a Barroso-bizottság mandátumának lejárta előtt kellene, hogy elfoglalja hivatalát. Ráadásul belépésével módosítani is kellene az akkor még éppen hivatalban lévő – jelenlegi – Bizottság összetételét, hiszen a mostani külpolitikai biztos (Benita Ferrero-Waldner) át kellene, hogy adja portfoliója nagy részét, miközben ha például Javier Solanát jelölnék külpolitikai főképviselőnek, akkor ki kellene válnia a testületből Joaquín Almunia pénzügyi biztosnak, mivel nem lehet két azonos nemzetiségű tagja a Bizottságnak.

Ehhez képest a tagállamok Lisszabonban elfogadtak egy nyilatkozatot a szerződés vonatkozó, 9e. cikkéről, amelynek értelmében a kül- és biztonságpolitikai főképviselő kinevezésére és hivatalba lépésére a reformszerződés hatályba lépésekor mégis sor kerül, és az illető hivatali ideje a hivatalban lévő Bizottság mandátumának lejártáig (tehát 2009. novemberéig) tart. A főképviselő kinevezésével kapcsolatban ugyanakkor a kormányok és az Európai Parlament között "kapcsolatfelvételre kerül sor". A konferencia arra is emlékeztetett, hogy "az Unió azon főképviselőjét, akinek hivatali ideje 2009 novemberében kezdődik a soron következő Bizottságéval megegyező időpontban és időtartammal, az Európai Unióról szóló szerződés 9d. és 9.e cikkében foglalt rendelkezéseknek megfelelően kell kinevezni". A vonatkozó 9.e cikk szerint egyébként a főképviselőt az Európai Tanács minősített többséggel és a Bizottság elnökének egyetértésével nevezi ki.

Mindebből az következik, hogy a régi Bizottság hátralevő hónapjaira kineveznek majd egy külpolitikai főképviselőt, majd az új Bizottsággal együtt egy másik, új kinevezés is lesz, és ez a személy az Európai Tanács állandó elnökével együtt foglalja el a helyét 2009. novemberében. (Ami az utóbbi poszt betöltését illeti, Sarkozy és Brown mindenesetre máris kihasználta az alkalmat, hogy "jelöltjeik" mellett érveljenek. A francia elnök Jean-Claude Juncker luxemburgi miniszterelnököt, és Tony Blair korábbi brit kormányfőt egyaránt úgy jellemezte, mint akik kiválóan elláthatnák a leendő "EU-elnöki" tisztséget. Brown a maga részéről szintén "nagyszerű jelöltként" jellemezte e posztra hivatali elődjét.)

A két nagy vitás kérdés, valamint a további pontok tisztázása után helyi idő szerint éjjel egy óra (budapesti idő szerint 2 óra) körül az elnökség immár jogos megkönnyebbüléssel jelenthette be, hogy lényegében lezárult a reformszerződésről folyó vita, és ha a jogi nyelvi szakértők még át is fogják fésülni a szöveget decemberi aláírása előtt, újabb politikai – vagy akárcsak szakértői – vitáknak már nem lesz tárgya. Ahogy a csúcs résztvevői közül az első nap során többen is hangsúlyozták: hat év befelé fordulás és intézményi alkudozás után az EU végre mindazon külső kihívások felé fordulhat, amelyek jövőjére nézve meghatározóak lehetnek, s amelyek az állampolgárok elsöprő többségét is elsősorban foglalkoztatják.

A pénteki nap amúgy már – a szerződés terhétől megszabadulva – éppen ennek jegyében telt, amennyiben a csúcs résztvevői a globális kihívásokkal kapcsolatos kérdések megvitatását vették immár sorra (lásd külön cikkünket).

A képviselői mandátumok tervezett megoszlása:

Németország: -3 hely (96 mandátum)

Franciaország: +2 hely (74)

Nagy-Britannia: +1 hely (73)

Olaszország: +1 hely (73)

Spanyolország: +4 hely (54)

Lengyelország: +1 hely (51)

Románia: status quo (33)

Hollandia: +1 hely (26)

Belgium: -2hely (22)

Portugália: -2 hely (22)

Csehország: -2 hely (22)

Görögország: -2 hely (22)

Magyarország: -2 hely (22)

Svédország: +2 hely (20)

Ausztria: +2 hely (19)

Bulgária: +1 hely (18)

Dánia: status quo (13)

Szlovákia: status quo (13)

Finnország: status quo (13)

Írország: status quo (12)

Litvánia: status quo (12)

Lettország: +1 hely (9)

Szlovénia +1 hely (8)

Észtország: status quo (6)

Ciprus: status quo (6)

Luxemburg: status quo (6)

Málta: +1 hely (6)

Összesen: 751 hely

Kérdések és várakozások a szerződés ratifikációja körül

A reformszerződés lisszaboni jóváhagyása után a figyelem egyre inkább arra irányul, fenyegeti-e valamilyen veszély a ratifikáció oldaláról az állam- és kormányfők mostani egyetértését, hogy az új szerződés legkésőbb 2009. január elsején hatályba lépjen.

A leendő ratifikációs folyamatot láthatóan egyes pontokon kimondott, vagy hallgatólagos közmegegyezés övezi a tagországok körében. Az egyik az, hogy aki csak teheti, igyekszik elkerülni a népszavazást, és nem csupán azért, mert az elmúlt tizenöt év EU-tárgyú népszavazásai arra tanítottak, hogy ezek kimenetele meghatározó mértékben inkább belpolitikai megfontolásokon múlik, mintsem a ténylegesen kérdésre feltett dokumentum tartalmán. Emellett azonban hirtelen az is szemponttá vált, hogy még lehetőleg olyan tagállam se tartson referendumot, ahol az eredmény jó eséllyel pozitív lenne – mint Luxemburgban, vagy Portugáliában -, mert a népszavazások sorozata dominó-effektust idézhet elő, felerősítve mindenekelőtt a Gordon Brown brit- és Anders-Fogh Rasmussen dán kormányfőre nehezedő nyomást, hogy mégiscsak szavaztassák meg közvetlenül a közvéleményt is a szerződésről. (Egyébként ezen a ponton van most hírek szerint gondban a portugál miniszterelnök, aki eredetileg népszavazást ígért választóinak az új szerződésről, és egyelőre halogatja annak bejelentését – és indoklását -, hogy erre nagy valószínűséggel mégsem kerül majd sor.)

A másik, jellemzőnek tűnő tendencia, hogy az úgynevezett „problematikus tagországok" általában igyekeznek a lehető leghamarabb túllépni az új dokumentum elfogadásán. Az alkotmányos szerződés idején a legnehezebb helyzetben lévő brit kormány még arra készült, hogy legutolsóként szólítja majd urnák elé a szavazókat, szembesítve őket azzal, hogy mivel – akkor még erre számítottak – addigra „mindenki más megszavazta már" a dokumentumot, ezért aki ellene voksol, az valahol a brit EU-tagságot is megkérdőjelezi. Most éppen az ellenkező irány látszik felülkerekedni. Nicolas Sarkozy pénteki sajtóértekezletén bejelentette: a francia kormány arra készül, hogy még idén decemberben, alig egy héttel az ünnepélyes aláírás után ratifikálják a szerződést. „Franciaország blokkolta le elsőként a reformfolyamatot, úgy illik, hogy most ő mutasson elsők között példát a folyamat újbóli sínre tételében is" – mutatott rá a francia elnök.

Hasonlóképpen, brit megfigyelők arra számítanak, hogy London is a lehető leghamarabb beviszi az alsóházba a dokumentumot. E vélemények abból indulnak ki, hogy a Brownra nehezedő jelenlegi hatalmas nyomás egy népszavazás kiírására csakis azzal erodálható, ha a munkáspárti parlamenti többség mielőbb megszavazza a szerződést, majd az egész ügyet fokozatosan átadják a feledésnek az akkor még bő két évvel később esedékes parlamenti választásokig hátralevő időre.

Egyébként idén decemberi ratifikáció-kezdést jelentett be Angela Merkel német kancellár is – az ottani bonyolult, kétkamarás döntéshozási rendszer miatt ez így is tavaszi befejezést vetít majd előre -, a hollandoknál pedig a bonyolult eljárás teszi szükségessé a folyamat mielőbbi elkezdését. (Az utóbbi esetében egy sor parlamenti bizottságnak is meg kell vitatnia a dokumentumot, emellett ismét látnia kell annak az államtanácsnak – a parlament jogi tanácsadó testületének – is, amelyik a napokban egyszer már elviekben szükségtelennek nevezte a referendum megtartását. Ezúttal majd a szöveg egészét, immár részleteiben kielemezve kell véleményeznie a beterjesztett dokumentumot.) Minderre holland tapasztalatok szerint egy év szinte már-már kevés, és még ha meg is kezdik 2008 elején a ratifikációs folyamatot, nem lesz egyszerű mindennel végezni az év végéig.

Dán feladvány

Tartalmi oldalról főként dán földön kerülhet nehéz helyzetbe a szerződés – nem számítva annak (egyelőre inkább kizárható) bekövetkeztét, ha London mégiscsak rákényszerülne népszavazás megtartására brit földön is (ami általános vélemények szerint biztos vereséggel végződne). Dániában hivatalosan akkor kell a szavazók elé vinni egy szerződést, ha annak nyomán a nemzeti szuverenitás valamilyen fokú átadására kerülne sor. Anders Fogh Rasmussen az alkotmányos szerződés idején az ennek megítélésében illetékes Igazságügyi Minisztériumhoz fordult szakvéleményért, „tisztán jogi" döntés kérdésévé téve azt, vajon tartsanak-e referendumot vagy sem.

A szakértők kilenc olyan pontot találtak az akkori szerződésben, amelyek megítélésük szerint kimerítették a szuverenitás-átadás kategóriáját (jóllehet, fontosságukat tekintve súlytalan kérdésekről volt csupán szó). A dán kormány ezért népszavazást jelentett be, már az időpontját is kijelölték, amikor a szerződés franciaországi és hollandiai kudarca nyomán az egész ügy lekerült a napirendről. Rasmussen most ismét arra készül, hogy a minisztériumi szakértők elé viszi a reformszerződést, amivel azonban ezúttal biztosra mehet, lévén, hogy az említett „kilenc pontot" időközben kivették az újabb szerződés szövegéből, vagy módosították azok státuszát.

Mindez azonban nem zárja ki, hogy politikailag mégis rákényszerülhet a dán kormány a közvélemény megszondáztatására – mutatnak rá megfigyelők. Emellett igazából akkor sem feltétlen lefutott a szerződés sorsa, ha végleg eldőlne, hogy a parlament mondja majd ki a végső szót. Rasmussen ugyanis kisebbségből kormányoz, egy olyan szélsőjobboldali formáció külső támogatására támaszkodva, amelyik EU-ellenes. Azaz minden azon múlik majd, milyen álláspontra helyezkednek az ellenzéki szociáldemokraták, akik korábban ugyan még szerződés-pártiak voltak, újabban azonban teret nyer körükben az a vélemény, hogy előbb „meg kellene vitatni" a dolgot. És hogy végképp minden bonyolult legyen: jövő év elején a kormányfőnek be kell jelentenie azt is, mikorra akarja az általános választásokat kiírni, ami egyúttal felveti majd annak kérdését, vajon a ratifikáció a választásokat megelőző, vagy azt követő mozzanat legyen-e.

Megbillenhet a „léc" Franciaországban is. Népszavazástól ugyan nem kell tartani – Sarkozy ezt már elnökválasztási programjában kizárta -, de a parlamenti ratifikáció első fokozataként a Nemzetgyűlés egészének (a szenátus és a képviselőház együttes ülésének) előbb módosítania kell a francia alkotmányt, amihez 60 százalékos többségre van szükség. Feltétlen szükség lesz tehát a szocialisták szavazataira is, miközben az utóbbiak körében továbbra sem zárható ki a Laurent Fabius-vezette szárny ellenszavazata. Márpedig ez utóbbiak mértékétől függően az eredmény lehet akár nagyon szoros is. (Nyilván nem véletlen, hogy Sarkozy lisszaboni sajtóértekezletén a „francia politikai erők felelősségére" is apellálva jelentette be azon szándékát, hogy még idén decemberben a Nemzetgyűlés elé viszi a szerződést.)

Csak az íreknél biztos a referendum

Az egyetlen tagállam, ahol lényegében biztosra vehető a referendum, az Írország, ahol azonban ezúttal maguk az írek nem várnak nehézségeket. Ír sajtóvélemények szerint adott lesz a szükséges többség, jóllehet, sokan arra számítanak, hogy a szigetországot – mint ilyen szempontból a folyamat egyetlen lehetséges gyenge láncszemét – Európa minden csücskéből eurószkeptikusok hada árasztja majd el, a szerződés ellen kampányolva. Az időzítés még bizonytalan, értesülések szerint a kormány a májust, vagy a júniust célozta meg, de mivel egy másik – a gyerekek jogairól szóló – kérdéssel együtt akarják a voksolást lebonyolítani, ez utóbbi előkészítése pedig lehet, hogy késik, a csúszást sem tartják kizártnak.

A közép- és kelet-európai „szkeptikusok" közül Csehországban a jelenlegi tervek szerint a parlament dönt majd, ami kétkamarás szavazást feltételez, de hogy mikor, azt csak a decemberi szerződés-aláírás után fogja a kormány eldönteni, mindenesetre a szükséges többség egyelőre adva van. Elemzők szerint a cseh ratifikációt mindenesetre segíteni fogja, hogy a lisszaboni csúcson az EU27-ek megállapodtak arról, hogy az Európai Tanács állandó elnöke 2009 eleje – tehát a cseh soros elnökség ideje – helyett csak 2009. novemberében lép majd hivatalba. A csehek elnökségét így ennek a posztnak a birtokosa nem árnyékolja majd be, amitől Prágában tartottak (erről lásd még a lisszaboni csúcs történéseit leíró anyagunkat).

Lengyelországban sincs szó népszavazásról, ezt egyik nagyobb parlamenti erő sem vetette fel, azzal pedig, hogy Kaczynskiék odahaza „sikerként" árulják a szerződés végső formáját, értelemszerűen a megszavaztatását is saját ügynek tekintik. És mivel a másik két nagyobb ellenzéki párt egyértelműen EU-párti, ezért a Szejmben sem most, sem a vasárnapi választás után nem várható számottevő EU-ellenes erő megjelenése.

A lisszaboni szerződés-vita másik kulcsszereplőjének számító Olaszország esetében szakértők úgy vélik, hogy mivel Romano Prodi nem érte el a hetek óta hangoztatott olasz igényt – az EP-helyek számában a francia-brit-olasz paritást -, hanem csupán eggyel több széket sikerült szereznie, ezért hazatérte után nagyon nehéz napok várnak majd Prodi kormányára. Mindez azonban aligha fogja veszélyeztetni a reformszerződés ratifikálását olasz földön, mivel az ezt kifejezetten ellenzők tábora relatíve csekély.

Magyar részről Gyurcsány Ferenc miniszterelnök pénteki sajtóértekezletén emlékeztetett arra, hogy Magyarország már az alkotmányos szerződést is elsők között – egészen pontosan: másodikként – ratifikálta, és úgy vélte, hogy miként a tagországok többségében, a magyar parlamentben is 2008. tavaszára megszületik majd a jóváhagyó döntés.

Mit tartalmaz a Lisszaboni Szerződés?

Az új szerződés módosítani fogja a meglévő szerződéseket, de nem szünteti meg őket, ahogyan az európai alkotmány tette volna. A reformszerződés két alkotórészből áll majd: az EU-Szerződés (az 1992-es Maastrichti, majd az ezt 2001-ben felváltó Nizzai Szerződés) és az Európai Közösségeket létrehozó szerződés (Római Szerződés) módosításából. Az EU-Szerződés megőrzi a nevét, míg a másikat „az Unió működéséről szóló szerződésnek" nevezik majd; az Unió ezzel egységes jogi személyiséggé válik.

A szövegből az „alkotmánytalanítás" jegyében kikerült az uniós jelképekre való hivatkozás, mint az EU-zászló, a himnusz (Beethoven Örömódája) és a mottó. Módosulnak bizonyos elnevezések is, amelyeket az alkotmányos szerződésben még aláírtak a tagállamok, de amelyektől az elutasító népszavazások nyomán többen – mindenekelőtt a britek és részben a skandinávok, a csehek – e tekintetben is visszaléptek. Így mindenekelőtt „EU külügyminisztere" elnevezést az Unió "kül- és biztonságpolitikai főképviselője" cím váltja majd fel. Emellett az alkotmányos szerződéssel szemben az uniós jogszabályokat "törvények" és "kerettörvények" helyett a jövőben is irányelveknek, rendeleteknek és határozatoknak nevezik majd, ilyen módon is megkülönböztetve az Uniót egy hagyományos államtól.

Az Unió jogi személyiséggé válásával párhuzamosan egy külön nyilatkozatban megerősíti, hogy az a tény, miszerint az Unió jogi személyiséggel rendelkezik, semmilyen módon nem jelent felhatalmazást az EU számára, hogy a tagállamok által a szerződésekben ráruházott hatáskörökön túlterjeszkedve hozzon jogszabályokat, vagy cselekedjen. A szöveg azt is leszögezi majd, hogy a szerződések módosíthatók lesznek az Unióra ráruházott hatáskörök növelése vagy csökkentése céljából.

Ami az uniós jog elsődlegességét illeti a nemzeti joggal szemben, a kormányközi konferencia egy nyilatkozatot fogadott el, ami az Európai Bíróság létező esetjogára hivatkozik. „A konferencia emlékeztet arra, hogy az Európai Bíróság jól dokumentált esetjogával összhangban a szerződések és az Unió által a szerződések alapján elfogadott jogszabályok elsődlegességet élveznek a tagállamok törvényeivel szemben, az esetjog által lefektetett feltételekkel összhangban" – fogalmaz a nyilatkozat.

Ami a reformszerződés első részét, az EU-Szerződést illeti, ez hat fejezetből áll majd. Az első a közös rendelkezéseket tartalmazza majd (például az uniós hatáskörök definiálásával). A második a demokratikus elvekről szóló rendelkezéseket, köztük a nemzeti parlamentek szerepéről szólókat. A harmadik fejezet az intézményekről szóló rendelkezéseket tartalmazza. A negyedik a megerősített együttműködés feltételeit és körülményeit taglalja. Az ötödik az Unió külpolitikai tevékenységéről szól, illetve a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó különleges rendelkezésekről. A hatodik pedig a végső rendelkezések elnevezést kapta.

Változás a döntéshozásban

– A tagállamok képviselőit magában foglaló "EU-Tanács" munkájában megszűnik az a gyakorlat, hogy minden egyes tagállam bizonyos számú szavazattal rendelkezik, a döntéseket pedig – nem egyhangú döntést követelő szavazás esetén – minősített többséggel hozzák. Helyette bevezetésre kerül a kettős többség elvén alapuló módszer (egy javaslat akkor megy át, ha a tagállamok 55 százaléka és az uniós népesség 65 százaléka támogatja). Alapvetően lengyel nyomásra az új rendszer ugyanakkor csak 2014. november 1-én lép hatályba, addig is a jelenlegi (nizzai) minősített többségi szavazási rendszert alkalmazzák majd. Ezt követően egy 2017. március 31-ig tartó átmeneti időszak során, valahányszor a Tanácsban minősített többséggel fogadnak el egy döntést, egy vagy több tagország kérheti, hogy a döntésre továbbra is a jelenlegi nizzai minősített többségi szavazási rendszer szabályai szerint kerüljön sor.

– 2017. március 31-ig bezárólag, ha a Tanács azon tagjai, akik a blokkoló kisebbséghez szükséges lakosságszám legalább 75 százalékával, vagy tagállami létszám legalább 75 százalékával rendelkeznek, a Tanácsnak jelzik, hogy valamely okból ellenzik, hogy a döntés a minősített többség fent vázolt szabályai szerint szülessen meg, akkor az elnökség elhalasztja a szavazást, és megpróbál kompromisszumot találni a felek közt. Határidő nincs. Ez az unió eszköztárába először 1994-ben, a görög elnökség idején bekerült „Ioanninai formula", amire azért van szükség, hogy egy számukra nagyon fontos ügyben kisebbségbe szoruló országok ne érezzék úgy, a többség le tudja őket gázolni. 2017. április 1-től ugyanez a mechanizmus marad érvényben, azzal a különbséggel, hogy a blokkoló kisebbséghez szükséges arány 55-55 százalékát kell tudni felmutatni mind a népességszám, mind a tagállami létszám tekintetében (az addig érvényes 75 százalék helyett). A lisszaboni csúcson lengyel követelésre egy meglehetősen bonyolult formula elfogadásával biztosították a tagállamok, hogy az úgynevezett Ioanninai kompromisszumot csak egyhangú döntéssel lehessen módosítani, miközben ugyanehhez nem lesz szükség újabb kormányközi konferencia összehívásához, miután a záradék nem került be a reformszerződés főszövegébe (részletesen lásd a lisszaboni alkuról szóló külön írásunkat).

– Legalább egymillió uniós polgár – a tagállamok egy jelentős számának képviseletében – törvényalkotást kezdeményezhet az Európai Bizottságnál, kérve, hogy az utóbbi – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot. A pontos feltételekről és eljárásról – ideértve azt is, hogy a kezdeményezésnek legkevesebb hány tagállam polgáraitól kell származnia – külön európai jogszabály rendelkezik majd.

Változások az intézményekben

– Az állam- és kormányfőket magába foglaló Európai Tanács legalább 2 és fél éves időtartamra állandó elnököt kap, aki ugyanakkor döntéshozási jogkörrel nem rendelkezik. Megbízatási ideje alatt az állam- és kormányfői találkozók előkészítése, a csúcstalálkozók elnöklése, valamint külső partnerek felé csúcs-szinten az Unió képviselete lesz a dolga. Az Európai Tanács elnöke e tisztében egyszer újraválasztható. A korábban hazájában legalább kormányfői posztot betöltő politikus állandó elnökként 2009. novemberében foglalhatja majd el a helyét az EU intézményi architektúrájában és e funkciójában egyszer újraválasztható.

– Az EU-Tanácsban miniszteri szaktanácsok maradnak, amelyek élén 18 hónapon át három ország gyakorol csoportos elnökséget oly módon, hogy minden területen fél éven át egyikük látja el az elnökségi teendőket, a másik kettő segíti, majd váltanak.

– Az Európai Bizottság létszáma 2014-től az országok számának kétharmadára csökken, ha csak a tagállamok egyhangú döntéssel másképp nem rendelkeznek, és a tagállamok rotációs alapon küldenek biztosokat a testületbe.

– Az Európai Parlament képviselői helyeinek száma a 2009-es választás után 750+1 lesz(Olaszország kívánságára a 750 főbe a mindenkori elnök nem számítható bele); az egy országra jutó mandátumok minimális száma 6, maximális mennyisége 96 lehet. A tényleges elosztásra maga a Parlament terjesztett elő javaslatot, amelyről az Európai Tanács október 18-19-i informális csúcstalálkozóján hozott döntést (erről lásd bővebben a lisszaboni alkuról szóló írásunkat). A szerződés azt is rögzítette, hogy az új képviselői hely Olaszországot illeti.

– Új intézményi munkamegosztás mellett intézményesül az Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselőjének funkciója. A főképviselő elnököl majd a külügyminiszterek tanácsülésein, egyúttal egyik alelnöke lesz az Európai Bizottságnak (vagyis megszűnik a jelenlegi „kétlaki" állapot), a munkáját pedig uniós diplomáciai szolgálat segíti majd. Ugyanakkor egy külön – brit követelésre elfogadott – nyilatkozat aláhúzza, hogy a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezések a szerződésben – a főképviselő irodájának és a diplomáciai szolgálat létrehozását is ideértve – „nem érintik a tagállamok hatásköreit…sem külpolitikájuk kialakításában és alakításában, sem pedig harmadik országokban és nemzetközi szervezetekben (például az ENSZ Biztonsági Tanácsában) működő nemzeti képviseleteiket". A lisszaboni csúcson arról is megállapodás született, hogy a közös kül- és biztonságpolitikai főképviselőt a szerződés hatályba lépése után, valamikor 2009. elején kinevezik és azonnal hivatalba is lép, és megbízatása a régi Bizottság hivatali idejének végéig tart. A következő főképviselő pedig az új Bizottsággal együtt, 2009. novemberében veszi át hivatalát (további részleteket lásd a lisszaboni alkuról szóló írásunkban).

Új jogosítvány a nemzeti parlamenteknek

Mindenekelőtt holland követelésre az alkotmányos szerződéshez képest kiterjesztették a nemzeti törvényhozások ellenőrző jogosítványait az uniós jogalkotást illetően. Bár a nemzeti parlamentek nem vétózhatnak meg közvetlenül jogszabályokat, ellenvéleményüket fokozottan figyelembe kell venniük majd az uniós jogalkotóknak.

A nemzeti parlamenteknek hat helyett nyolc hét áll majd a rendelkezésükre, hogy megnyomják „a vészjelző gombot", hogy ha egy uniós jogszabály-tervezettel szemben kifogásaik vannak. A reformszerződés egy megerősített szubszidiaritási ellenőrző mechanizmust vezet be. Először is, ha a nemzeti parlamentek egyszerű többsége (több mint a fele) vitat egy jogszabály-tervezet, akkor a Bizottságnak újra meg kell vizsgálnia a szöveget, amit fenntarthat, módosíthat, vagy visszavonhat (vagyis nem kötelezhető a visszavonásra). De ha a tervezet megtartása mellett dönt, a Bizottságnak egy indoklással ellátott véleményben el kell magyaráznia, miért véli úgy, hogy a tervezet megfelel a szubszidiaritás elvének. Az indoklással ellátott véleményt, akárcsak a nemzeti parlamentek véleményét az uniós jogalkotó (a Tanács és/vagy az Európai Parlament) rendelkezésére kell bocsátani, hogy az figyelembe vegye azt a jogalkotás során. Ezzel egy speciális eljárás veszi kezdetét:

– Az első olvasat befejezése előtt a jogalkotóknak meg kell vizsgálniuk, hogy a jogszabályi javaslat összeegyeztethető-e a szubszidiaritás elvével, különösen figyelembe véve a nemzeti parlamentek többsége által jelzett okokat, akárcsak a Bizottság véleményét.

– Amennyiben a tagállamok 55 százalékos többsége vagy az Európai Parlament tagjainak többsége azon a véleményen van, hogy a jogszabályi javaslat nincs összhangban a szubszidiaritás elvével (azzal, hogy a döntéseket az emberekhez lehető legközelebb lévő szinteken hozzák), a javaslatot végleg ejtik.

Változások az alapjogi charta státuszában – brit és lengyel kimaradás

Az Alapvető Jogok Charta szövege, ami az alkotmányos szerződés második része volt, nem kerül be a szerződésbe. Egy paragrafus ugyanakkor hivatkozni fog rá, és jogilag kötelező érvényét megőrzi majd, továbbá alkalmazási területét is meghatározzák. A chartát ezentúl a három uniós intézmény (A Parlament, a Bizottság és a Tanács) elnökei 2007. novemberében ünnepélyesen proklamálni fogják és ezt követően közzéteszik a Hivatalos Közlönyben.

London először teljes egészében törölni szerette volna a Chartát a szerződésből és jogilag kötelező érvényét is ellenezte. A britek elsősorban attól tartottak, hogy a Charta alapján az Európai Bíróság esetjogában megkérdőjelezné az egész brit munkajogi rendszert, rákényszerítve például a munkavállalók sztrájkhoz való jogának elismerését. Végül egy nyilatkozattal egyértelművé tették, hogy a Chartának ez a része nem kötelező Nagy-Britanniára nézve. „A Charta nem terjeszti ki az Európai Bíróság vagy semmilyen más bíróság képességét Nagy-Britanniában, hogy azt találja, hogy az Egyesült Királyság törvényei, rendeletei vagy adminisztratív rendelkezései és gyakorlata nem összeegyeztethetőek az alapvető jogokkal, szabadságokkal és elvekkel, amelyeket a Charta megerősít. Minden kétség elkerülése végett a Charta semmilyen jogilag elvitatható jogot nem hoz létre, ami Nagy-Britanniára alkalmazható lenne, kivéve azokat a jogokat, amelyek a brit nemzeti törvényekben már léteznek. Amennyire a Charta egyik másik rendelkezése nemzeti törvényekre és eljárásokra utal, csak olyan mértékben alkalmazható az Egyesült Királyságban, amennyire a benne foglalt jogokat és elveket a brit törvények elismerik" – áll a nyilatkozatban.

Lengyelország ezzel párhuzamosan egy egyoldalú nyilatkozatot csatolt a szerződéshez, amelyben leszögezi, hogy a Charta nem befolyásolja a tagállamok arra való jogát, hogy a közmorál, a családjog, az emberi méltóság szférájában törvényeket hozzanak. Varsó jelezte, hogy élni kíván a Chartából való kimaradás lehetőségével, de ezt a jogát a szociális jogok területén nem kívánja alkalmazni.

Végül: a Chartáról szóló nyilatkozat azt is leszögezi, hogy a Charta nem terjeszti ki az uniós jog alkalmazási területét az Unió hatáskörein túlra, és nem ruházza fel semmilyen új hatáskörökkel és feladatokkal az Uniót, s nem módosítja annak a szerződés által meghatározott jogköreit.

Kimaradási záradék a briteknek bel- és igazságügyekben és egyéb tagállami igények

A szerződés mintegy ötven új területen számolja fel a vétójogot, alapvetően bel- és igazságügyi és társadalombiztosítási kérdésekben. A szöveg ugyanakkor megemlíti, hogy a szerződésbe egy új mechanizmust illesztenek be, ami a tagállamok számára lehetővé teszi, hogy úgy hozzanak meg döntéseket az említett bűnügyi eljárásokat és rendőri együttműködést érintő kérdésekben, hogy közben másoknak megengedik a távolmaradást. A mandátum leszögezi, hogy ezentúl a Nagy-Britannia és Írország pozíciójáról rendelkező 1997-es jegyzőkönyv hatókörét kiterjesztik, hogy a briteket illetően a bűnügyekben folytatott igazságügyi együttműködésre és a rendőri együttműködésre is kiterjedjen.

Mindeközben – a közös bel- igazságügyi vívmányok (így például a Schengeni Egyezmény eddigi eredményeinek) védelmében az is a szövegbe kerül, hogy bár az Egyesült Királyságnak jogában áll majd egy-egy javaslat elutasítása, de ha a brit (és az ír) kívülmaradás lehetetlenné tenné az érintett intézkedés alkalmazását a többi tagállam vagy az Unió számára, akkor egy megfelelő procedúra végén minősített többséggel felkérhetik Nagy-Britanniát, hogy lépjen ki a schengeni együttműködésből. Példának okáért, ha a britek nem támogatnák a Schengeni Információs Rendszer (SIS) egy esetleges harmadik generációjának kifejlesztését, akkor uniós partnerei minősített többséggel az SIS II. elhagyására is kényszeríthetik.

Újdonság az energiaszolidaritási záradék beemelése a szövegbe, ami eredetileg a Lengyelországnak felkínált csomag része volt. Ez leszögezi, hogy bizonyos termékek, de mindenekelőtt az energia ellátása terén fellépő komoly nehézségek esetén a tagállamok a szolidaritás szellemében járnak el. Az új szerződésbe az alkotmányhoz képest az energiapolitika mellett az éghajlatváltozás elleni küzdelem fontossága is bekerül majd.

A csehek igényére válaszolva a tagállamok egy nyilatkozatot fogadtak el az Unió és a tagállamok hatásköreinek egymástól való elhatárolásától, érintve azt a Prága által forszírozott kérdést is, hogy milyen feltételek mellett vonhatnak el hatásköröket az EU-tól a tagállamok javára. Eszerint a szerződés szövege rögzíti, hogy a tagállamok olyan mértékben gyakorolhatják majd újra a kompetenciáikat, amennyiben az Unió úgy döntött, hogy lemond ezekről a hatáskörökről. „Ez a helyzet akkor áll fenn, ha a releváns EU intézmények egy jogszabály visszavonásáról határoznak, elsősorban azért, hogy jobban biztosítsák a szubszidiaritás és az arányosság elvének tiszteletben tartását. A Tanács egy vagy több tagjának kérésére kérheti a Bizottságtól, hogy javaslatot tegyen egy jogszabály visszavonására" – áll a nyilatkozatban. „A konferencia üdvözli, hogy a Bizottság kijelenti, hogy kiemelt figyelmet szentel e kéréseknek" – az utóbbi mondatot Prága igényére a lisszaboni csúcson biggyesztették a „kétirányú szubszidiaritásról" szóló passzushoz.

A hollandok egy jegyzőkönyvben kaptak megerősítést arra nézve, hogy az Unió a közérdekű szolgáltatások terén nem kérdőjelezi meg azt a lényeges szerepet, amit a tagállami, a regionális és a helyi hatóságok játszanak. „A szerződések rendelkezései semmilyen formában nem befolyásolják a tagállamok hatáskörét, hogy nem gazdasági közszolgáltatásokat nyújtsanak és szervezzenek" – szögezi le a protokoll.

És végezetül: a kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló rész az alkotmányos szerződésből a reformszerződésbe is átkerült.

A bővítési kritériumokról

A végső rendelkezésekben kapott helyet az a módosítás (az alkotmányos szerződéshez képest), amely egyes tagországok és elemzők szerint a bővítés kritériumainak szigorításaként is értelmezhető (Olli Rehn bővítési biztos határozottan cáfolja ezt). A hollandok által kikövetelt megfogalmazás értelmében a csatlakozásra való jogosultság feltételeiről és a csatlakozási eljárásról szóló részben az uniós elveknek való megfelelés követelményét az uniós értékeknek való megfelelés követelménye váltja fel. A reménybeli tagjelöltekkel szemben az is elvárás lesz, hogy aktívan elő is mozdítsák ezeket az értékeket. Új elemként bekerült egy utalás a szövegbe arra is, hogy az Európai Tanács által esetlegesen (a jövőben) megállapított jogosultsági feltételeket is figyelembe kell majd venni.

Szabad verseny: egy francia akna hatástalanítása

2007. júniusában nagy felzúdulást váltott ki a tagállamok körében (például a magyar delegáció is kifogásolta) és bizottsági körökben is az, hogy a német elnökség Nicolas Sarkozy francia elnök kérésére törölte az uniós célok közül a „szabad és torzulásoktól mentes versenyre" való hivatkozást. Ennek ellensúlyozására már a júniusi csúcson az állam- és kormányfők elfogadtak egy jegyzőkönyvet, ami megerősíti az Unió (jelen esetben a Bizottság) arra való jogát, hogy indokolt esetben a szerződések rendelkezései alapján fellépjen a versenytorzító magatartással szemben.

Miközben számos szakértő szerint a jegyzőkönyv jogi ereje kérdéses és a szabad verseny törlése konkrét európai bírósági ügyekben meggyengítheti a Bizottság eszközeit, a hivatalos bizottsági álláspont szerint az eset jogi szempontból nem ássa alá a testület hatásköreit, sőt, ezek jogi szempontból a jegyzőkönyv beiktatásával úgymond még világosabbak is lettek. „A Bizottság minden hatáskörét megtartja a versenyjogot illetően" – hangsúlyozta a testület elnöke. Külön nyilatkozatában Nellie Kroes versenyjogi biztos is úgy vélekedett, hogy a jegyzőkönyv megtartotta az EU versenyjogi szabályait és megerősítette a Bizottság feladatait a kartellek és monopóliumok elleni fellépésben és az állami támogatások felügyeletében.

BRUXINFO