A Civil Szervezetek Törvényességi Ellenőrzésének Problémáit Vizsgálta Az Ombudsman

Egy hivatalához érkezett panaszbeadványban foglaltak alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosa átfogó vizsgálatot indított a társadalmi szervezetek működését biztosító jogszabályok gyakorlati alkalmazhatóságának kérdéseivel, így különösen a civil szervezetek működésének törvényességi problémáival kapcsolatban. Az átfogó vizsgálat keretében különös figyelmet fordított a társadalmi szervezetek törvényességi felügyeletét ellátó ügyészség jogalkalmazási tapasztalatainak megismerésére.

Az ombudsman ezért felkérte a legfőbb ügyészt, hogy a vizsgálat elősegítése érdekében tájékoztassa, megfelelőnek tartja-e az egyesülési jogról szóló törvény ügyészségi törvényességi felügyeletre vonatkozó jelenlegi rendelkezéseit, az ügyészség törvényi felhatalmazásának kereteit, illetve, hogy milyen lehetőségeket lát arra, hogy az ügyészség hatékonyabban léphessen fel a szervezeti élettel nem rendelkező, alapszabály-ellenesen működő, közhasznúsági jelentéssel nem rendelkező civil szervezetekkel szemben.

A biztos a legfőbb ügyész véleményét kérte arról is, hogy szigorítani kellene-e a társadalmi szervezetek nyilvántartásának ügyviteli szabályairól szóló IM rendelet azon szabályait, amelyek a törvényes működést igazoló dokumentumok benyújtására, ellenőrzésére vonatkoznak.

A legfőbb ügyész válaszában kiemelte, hogy a társadalmi szervezetek működésének törvényességi felügyelete során az ügyészségek elsődlegesen a vezető és képviselő szervek üléseinek megtartását, a határozatképességre, a létesítő okirat határozatok meghozatalára vonatkozó rendelkezéseinek érvényesülését, a működés dokumentáltságát, a kitűzött céloknak, a jogszabályoknak, a létesítő okirat egyéb rendelkezéseinek megfelelő tevékenységet, valamint főként a jogszabályi kötelezettségek teljesítését (könyvvezetés, mérlegkészítés, adófizetési kötelezettség teljesítése stb.) vizsgálják.

A közhasznú szervezet törvényes működése körében az ügyészségek vizsgálják azoknak a rendelkezéseknek a helyes alkalmazását, amelyek a közhasznú tevékenység végzésére, a vállalkozási tevékenység kizárólagosan a közhasznú célok megvalósítása érdekében történő folytatására, gazdálkodás során elért eredmény felosztására és a közvetlen politikai tevékenység folytatása tilalmának érvényesülésére, a közhasznúsági jelentések készítésére, a működésre, valamint a működés nyilvánosságának biztosítására vonatkoznak.

A ténylegesen nem működő szervezetek kiszűrése – a megszüntetésük iránti keresetek benyújtása – az ügyészségi tevékenység egyik kiemelt feladata. Az ügyészség statisztikai adatai szerint 2007-2008. évben társadalmi szervezetekkel szemben 1352 kereset benyújtására került sor, ezek túlnyomó többsége a társadalmi szervezetek megszüntetése iránti kereset volt. Lényegesen kevesebb volt a működés törvényességének helyreállítása iránti kereset. Ennek oka, hogy a kereset benyújtását megelőző ügyészi intézkedések az esetek többségében eredményre vezettek, a törvénysértést az érintett szervezetek az ügyészi felhívásra általában önként orvosolták.

A közhasznú szervezetek működése törvényességének vizsgálatára az ügyészségek ugyancsak különös gondot fordítanak. A Legfőbb Ügyészség 2003. évben országos munkatervi vizsgálat keretében ellenőrizte a kiemelkedően közhasznú szervezetek (alapítványok, egyesületek) működésének törvényességét. A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy a kiemelkedően közhasznú jogállású szervezetek betartják-e a közhasznú szervezetekről szóló törvény működésre, gazdálkodásra vonatkozó rendelkezéseit, hogyan érvényesülnek a gyakorlatban az adománygyűjtésre, a befektetési tevékenységre, a hitelfelvételre vonatkozó rendelkezések, az érintett szervezetek elkészítik-e közhasznúsági jelentéseiket.

A főügyészségek – a területi ügyészségek bevonásával – 438 alapítvány és közalapítvány, továbbá 209 társadalmi szervezet, összesen 647 kiemelkedően közhasznú szervezet működésének törvényességét vizsgálták meg. A vizsgálat és az utóvizsgálatok alapján az ügyészségek az észlelt törvénysértések és mulasztások miatt összesen 596 intézkedést tettek: a szervezetek vezetőihez 47 óvást, 339 felszólalást, 3 figyelmeztetést, 146 jelzést nyújtottak be, alapítványok alapítót 44 esetben tájékoztatták az alapítói jogkörbe tartozó döntések meghozatalának szükségességéről, a bíróságokhoz 16 keresetet, illetve átsorolás vagy törlés iránti indítványt nyújtottak be, egy esetben pedig büntetőeljárást kezdeményeztek.

Általános gyakorlat, hogy a társadalmi szervezetek működésének törvényességét a helyi ügyészségek hivatalból minden évben saját munkatervi vizsgálataik, ezen kívül a Legfőbb Ügyészség munkatervében foglaltak alapján országos vizsgálat keretében folyamatosan ellenőrzik. E vizsgálatok során – előre megállapított szempontok szerint – a társadalmi szervezetek egy-egy csoportja működésének törvényességét elemzik.

2009 első félévében a Legfőbb Ügyészség vizsgálati terve alapján például a szakszervezetek alapszabályainak és működésüknek a törvényességét vizsgálták. Az elemzés az összes nyilvántartásba vett és működő szakszervezet harmada, 464 szervezet vizsgálatára terjedt ki. A tapasztalt törvénysértések, mulasztások és hiányosságok miatt a szervek vezetőihez 599 intézkedést (52 óvás, 327 felszólalás, 3 figyelmeztetés, 216 jelzés, 1 adóhatósági vizsgálat kezdeményezése) nyújtottak be.

2009 második félévében – ugyancsak országos vizsgálat keretében – a sporttevékenységet végző egyesületek működése törvényességének ellenőrzésére került sor. A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy a sporttevékenységet végző egyesületek működése megfelel-e az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény, illetve a sportról szóló 2004. évi L. törvény, az alapszabály, valamint a belső szabályzatok rendelkezéseinek.

A legfőbb ügyész kifejtette, hogy az adminisztratív szabályok szigorítását nem javasolja, ellenben feltétlenül szükségesnek tartja a feloszlással megszűnő, vagy megszüntetett egyesületek vagyonának állami tulajdonba kerülésére, illetve a vagyon felhasználásának nyilvánosságra hozatalára vonatkozó rendelkezések pontosítását – tekintettel arra, hogy a kialakult jogalkalmazói gyakorlat e körben nem egységes.

Az ombudsman jelentésében a vizsgált alkotmányos joggal összefüggő visszásságok jövőbeni megszüntetése, megelőzése érdekében felkérte a legfőbb ügyészt, hogy az ügyészi tevékenység irányítása során fordítson kiemelt figyelmet az alapszabály-ellenesen működő, közhasznúsági jelentéssel nem rendelkező civil szervezetekkel szembeni hatékony törvényességi felügyeleti munka körülményeinek biztosítására, az évenkénti mérleg, illetve beszámoló, közhasznú szervezetek esetében a közhasznúsági jelentés meglétének, közzétételének minél eredményesebb ellenőrzésére, a feloszlással megszűnő vagy megszüntetett egyesületek vagyonával kapcsolatos visszaélések megelőzése érdekében.