Az adatvédelmi biztos a titkosszolgálatok engedélyhez kötött információgyűjtéséről

 http://www.obh.hu/ Az adatvédelmi onbudsman ajánlást bocsátott ki, melyben összegezi, melyek a titkosszolgálatok külső engedélyhez kötött adatgyűjétésének jogi alapjait, hogyan kell azokat értelmezni. A alábbiakban közétesszük ezt a szöveget – ügyszáma : 1813/T/2008-4. – az onbudsmani hivatal alapján:

A nemzetbiztonsági szolgálatok külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtéséről szóló adatvédelmi biztosi

ajánlás

A nemzetbiztonsági szolgálatok működésének törvényes rendeltetése előmozdítani a Magyar Köztársaság nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítését és ezáltal közreműködni az ország alkotmányos rendjének védelmében. A nemzetbiztonsági szolgálatok feladataikat a tevékenység jellege, célja által megkívánt sajátos eszközökkel látják el, amelyekhez hozzátartozik a titkosság. A titkos információgyűjtés alapvetően korlátozza a magán- és családi élet, a magánlakás és a levéltitok tiszteletben tartásához, s ehhez szorosan kapcsolódva a személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jogot.

A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) 25. §-ának (1) bekezdése az adatvédelmi biztos feladatává teszi, hogy figyelemmel kísérje a személyes adatok védelme és a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog érvényesülésének feltételeit, és szükség szerint javaslatot tegyen jogszabályok megalkotására, illetve módosítására.

Adatvédelmi biztosként fontosnak tartom, hogy megkülönböztetett figyelemmel kísérjem azokat az adatkezeléseket, amelyek a kezelt adatok jellege, illetve az állampolgárok gyenge jogérvényesítési pozíciója miatt különösen erősen korlátozzák az információs jogokat. Ennek megfelelően hivatalból eljárva vizsgáltam a nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett, külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés szabályozását és gyakorlatát. E vizsgálat tapasztalatait összegezve ajánlással kívánom elősegíteni a titkos információgyűjtés törvényi szabályainak módosítását azért, hogy azok a jelenleginél jobban figyelembe vegyék a személyes adatok védelmére vonatkozó alkotmányos követelményeket.

I. A vizsgálat megindítása

A vizsgálat kezdetén áttekintettem a korábbi, nemzetbiztonsági szolgálatokkal kapcsolatos adatvédelmi biztosi vizsgálatok iratanyagát, valamint a tömegtájékoztatási eszközökben a témával kapcsolatban megjelent híreket. Munkatársaim a Fővárosi Bíróságon tájékozódtak a titkos információgyűjtés engedélyezése iránti kérelmet előterjesztő nemzetbiztonsági szolgálatok, valamint a bíróság eljárásának adminisztratív részleteiről. Végül írásos tájékoztatást és a titkos információgyűjtés engedélyezésével kapcsolatos – államtitoknak minősülő – összesített adatokat kértem a Fővárosi Bíróság elnökétől (1195/H/2008), valamint az igazságügyi és rendészeti minisztertől (1813/T/2008).

A nemzetbiztonsági szolgálatok külső engedélyt nem igénylő titkos információgyűjtő tevékenysége és a személyes adatok kezelésével kapcsolatos általános gyakorlata várhatóan későbbi adatvédelmi biztosi vizsgálatok tárgya lesz.

A vizsgálattal összefüggő jogszabályok megnevezését, azok rövidítését és a jogszabályszöveg elektronikus elérhetőségét az ajánlás melléklete tartalmazza.

II. A vizsgálat megállapításai

1. A külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés

A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (Nbtv.) szabályozza a nemzetbiztonsági szolgálatok titkos információgyűjtő tevékenységét. A titkos információgyűjtés ténye és a gyűjtött információk egyaránt államtitkot képeznek. (Nbtv. 58. § (6) bekezdés). A titkos információgyűjtés tényéről, részleteiről és a megszerzett információkról a nyilvánosság és az érintett tehát nem szerezhet tudomást.

Az Alkotmánybíróság 2/2007. (I. 24.) AB határozatának indoklása az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) gyakorlatát elemezve rámutat, hogy „a titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályozásnak meg kell felelnie a jogállamiság elveinek. Minthogy a titkos információgyűjtés szükségképpen kizárja a hatékony jogorvoslat lehetőségét, elengedhetetlenül fontos, hogy az alkalmazást lehetővé tévő eljárási rend kellő garanciát nyújtson az egyén jogainak védelmére. […] éppen azért, mert az alapjogokba történő beavatkozás titkos, s mert az ilyen eszközök használata a végrehajtó hatalomnak 'beláthatatlan' lehetőségeket ad, elengedhetetlen, hogy már maguk az eljárások kellő garanciát nyújtsanak az egyén jogainak érvényesülésére. Ez pedig megkívánja, hogy az államok hangsúlyt helyezzenek a precíz és részletes, követhető, az állampolgárok számára is hozzáférhető szabályok megalkotására. A jogi szabályozásból világossá kell válnia az ilyen eszközöket alkalmazó hatóság hatáskörének, az intézkedések lényegének, azok gyakorlása módjának."

Az Nbtv.-nek nincs a titkos információgyűjtés részleteire vonatkozó végrehajtási rendelete. A titkos információgyűjtés részletes eljárási és engedélyezési szabályait a nemzetbiztonsági szolgálatok főigazgatói által miniszteri jóváhagyással meghatározott belső normák tartalmazzák, amelyek államtitkot képeznek. Végrehajtási rendeleti szinten, illetve más jogszabályokban csak egyes, a titkos információgyűjtéssel kapcsolatos szabályozási tárgykörök, így például a hírközlési szolgáltató együttműködési kötelezettségének és a rendvédelmi szervek együttműködési kötelezettségének szabályozása jelennek meg. A nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtés magyar jogi szabályozása lényegében egy szintű. A nemzetbiztonsági érdekre tekintettel a tevékenység eredményessége szempontjából lényeges technikai, műszaki és eljárási részletszabályok nem jelenhetnek meg nyilvános jogszabályban, azonban az adatalanyok teljes kiszolgáltatottságára tekintettel a titkos információgyűjtéshez szigorú, az információs önrendelkezési jog korlátozásának részleteire kiterjedő garanciáknak kell járulniuk.

Alapkövetelményként határozható meg, hogy a törvény a titkos információgyűjtéssel kapcsolatban a következőket világosan, teljesen és részletesen szabályozza: az e körbe tartozó tevékenységek köre, az információgyűjtés célja, a tevékenység végzésére jogosult szervek köre, az adatalanyok és a kezelt adatok köre, a gyűjtött adatok tárolása, felhasználása, esetleges továbbítása, valamint a célhozkötött adatkezelés követelményének (Avtv. 5. §) érvényesítéséhez szükséges előírások. Az Nbtv.-t áttekintve megállapítom, hogy a törvény csak részben tesz eleget ezeknek az elvárásoknak. Kifogásaim a következők:

1.1. A külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtő tevékenységek köre

Az Nbtv. 56. §-a sorolja fel a külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtő tevékenységeket. Azokról a tevékenységekről van szó, amelyek a célszemélyek magánéletének legbelső, leginkább védett szféráját, így például a családi kapcsolatokat, a nyilvánosságra nem tartozó szokásokat, a szexuális életet, a vallási, a politikai, vagy más véleményt is képesek feltárni. Ebbe a körbe tartozik a lakás titkos átkutatása és az észleltek technikai rögzítése, a lakásban történtek technikai eszközökkel való megfigyelése és rögzítése, a levél és egyéb postai küldemény felbontása, ellenőrzése és ezek tartalmának technikai rögzítése, továbbá a közcélú telefonvezetéken vagy azt helyettesítő távközlési szolgáltatás útján továbbított közlemény megismerése és rögzítése.

A külső engedélyt igénylő tevékenységek listája az Nbtv. hatálybalépése óta változatlan. A törvény megszületése óta azonban lényeges változást hozott az, hogy az informatikai eszközök az otthonok megszokott tartozékaivá váltak, és az emberek közötti kapcsolattartásban egyre nagyobb szerepet kapnak különféle internetes szolgáltatások. A magánélethez egyre inkább hozzátartozik a személyes adatok otthoni számítógépen vagy hálózati szervereken történő tárolása, az elektronikus levelezés, az azonnali üzenetküldő szolgáltatások, az internetes telefonálás, vagy a virtuális világok magáncélú kommunikációs felhasználása. A magánszféra ezen területeinek állami megfigyelése, például az úgynevezett on-line házkutatás heves vitákat vált ki az európai országokban; a német alkotmánybíróság 2008-ban az online házkutatások alkotmányossági vizsgálata kapcsán új, az információtechnológiai rendszerek bizalmasságához és integritásához fűződő alkotmányos jogot vezetett le az általános személyiségi jogból.

Az informatikai és hírközlési rendszerek megfigyelésével történő titkos információgyűjtés egyértelmű törvényi felhatalmazást és a titkos házkutatáshoz, illetve a postai küldemények átvizsgálásához hasonló garanciális szabályokat kíván. Az Nbtv. azonban nem felel meg e kívánalomnak. Az Nbtv. 56. § d) pontja a közcélú telefonvezetéken vagy az azt helyettesítő távközlési szolgáltatás útján továbbított közleményt nevezi meg a külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés tárgyaként, mára azonban a jogszabályi megnevezések változása és a technika fejlődése miatt kérdésessé vált, hogy mit kell ez alatt érteni. Az Nbtv.-ben nem található erre vonatkozó értelmező rendelkezés. Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (Eht.) rendelkezései alapján sem állapítható meg egyértelműen, hogy mit kell „telefonvezetéket helyettesítő távközlési szolgáltatás" alatt érteni. Az Eht. nem határozza meg, hogy melyek a közcélú telefonvezetéket vagy telefonhálózatot helyettesítő hírközlési szolgáltatások. Így kérdéses például az, hogy e körbe sorolandó-e a szélessávú internet szolgáltatás telefonszolgáltatás nélkül. A fogalmi tisztázatlanságot jelzi, hogy a titkos információgyűjtésről rendelkező más törvények külön nevesítik a „számítástechnikai rendszer útján továbbított és tárolt adatokat megismerését" (Be. 200. § (1) bekezdés c) pont) vagy „az interneten vagy más számítástechnikai úton történő levelezés (E-mail) során keletkezett adatok és információk megismerését és felhasználását" (Rtv. 69. § (1) bekezdés d) pont).

A képet tovább bonyolítja, hogy az Nbtv. 54. § (1) bekezdés j) pontja a külső engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés körében nevesíti a hírközlési rendszerekből és egyéb adattároló eszközökből történő információgyűjtést. Kérdés, hogy az otthoni számítógép távolról, Interneten keresztül történő átkutatására (on-line házkutatás) ez a szabály irányadó, vagy a külső engedélyhez kötött titkos házkutatás (Nbtv. 56. § a) pont), illetve a szintén külső engedélyt igénylő titkos megfigyelés (Nbtv. 56. § b) pont) szabályozása, esetleg az idézettek közül egyik sem alkalmazható.

A szabályozási probléma sokkal több, mint terminológiai zavar. Lényeges felismerni, hogy az informatika és a hírközlés fejlődése megváltoztatja az „otthon" és a „magánélet" fogalmak jelentését. Az elektronikus levelezés, internetes csevegés, az IP telefonálás, a személyes felhasználásra rendelt tárhely-szolgáltatások már éppúgy a magánélet részei, mint az otthoni beszélgetés és a papírra írt napló.

A nemzetbiztonsági szolgálatok Internettel, informatikai rendszerekkel kapcsolatos titkos információgyűjtő tevékenységének törvényi szabályozása tehát pontosítandó. A törvénynek egyértelmű választ kell adnia arra, hogy milyen hírközlési szolgáltatás figyelhető meg titokban, továbbá végezhető-e on-line házkutatás. Ha a törvényalkotó úgy dönt, hogy igen, akkor ezt az Alkotmány 54. §-ában foglalt emberi méltósághoz való jog egy aspektusát jelentő magánszférához fűződő jog, valamint az 59. §-ban nevesített jogok arányos és a szükséges legkisebb mértékben történő korlátozásával, törvényi szinten, a külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtő tevékenységek között kell szabályozni.

1.2. A célszemélyek meghatározása

Az Nbtv. 57. § (2) bekezdés a) pontja értelmében a külső engedélyezési eljárás során kell meghatározni, hogy kik lesznek a titkos információgyűjtés célszemélyei. A törvény az érintett vagy érintettek nevének megadásán kívül megengedi az érintettek körének megjelölését, nevek megadása nélkül is. Ez a szabály a célhozkötött adatkezelés követelményét sértve is alkalmazható, például egy gyár dolgozóira, vagy egy település lakóira utalva.  Ezt elkerülendő a törvényt úgy kell módosítani, hogy csak meghatározott személyazonosságú érintettre vagy érintettekre vonatkozhasson a titkos információgyűjtés. Amennyiben nyomós nemzetbiztonsági indok szól amellett, hogy az adatalanyokat csoportjellemzők megadásával is meg lehessen határozni, úgy ezt a törvény csak kivételesen engedheti meg, és ilyen esetre az indokolási kötelezettség előírása is szükséges.

1.3. A titkos információgyűjtés célja szempontjából nem szükséges adatok kezelése

A titkos információgyűjtés egyik sajátossága, hogy a tevékenység végzése során rendszerint olyan személyes adatokat is rögzítenek, amelyek az információgyűjtés célja szempontjából szükségtelenek. Gyakran a célszeméllyel kapcsolatba kerülők – családtagok, szomszédok, ismerősök vagy éppen ismeretlen járókelők – adatait is rögzíteni kell, annak ellenére, hogy ők nem tartoznak az adott ügyben megfigyelt személyek közé. A szükségtelenül rögzített személyes adatok tárolása ellentétes a célhozkötött adatkezelés követelményével (Avtv. 5. §), ezért ezeket az adatokat  – ha ez technikailag lehetséges – törölni kell. (Például az Rtv. 73. § (3) bekezdése szerint „A különleges eszközzel végzett megfigyelés befejezését követő 8 napon belül meg kell semmisíteni a megfigyelés célja szempontjából érdektelen rögzített információt vagy az ügyben nem érintett személy adatait.")

Az Nbtv. nem tartalmaz olyan szabályt, amely specifikusan a titkos információgyűjtéssel kapcsolatban előírná a szükségtelen adatok törlését. Az Nbtv. 50. § (2) bekezdés e) pontja ugyan általános érvénnyel előírja az adat törlését, ha annak kezelése nyilvánvalóan szükségtelen, azonban ez a rendelkezés többféle értelmezésre ad lehetőséget. A „nyilvánvalóan szükséges" nem olyan objektív mérce, amely a titkos információgyűjtés során megszerzett, szükségtelen adatok törlési feltételeként garanciális szempontból elfogadható lenne. A készletező adatgyűjtés kizárása világos, objektív adattörlési szabályt kíván meg.

Az adatkezelés titkos volta miatt az érintett nem szerezhet tudomást arról, hogy a titkos információgyűjtés során rögzített adatait szükségtelenül tárolják és nincs módja az esetleges készletező adatgyűjtés elleni jogorvoslatra, ezért a szabályozási hiányosság veszélyezteti azoknak a természetes személyeknek az információs önrendelkezési jogát, akiknek az adatait a titkos információgyűjtés során rögzítették.

2. A titkos információgyűjtés külső engedélyezése

A már idézett 2/2007. (I. 24.) AB határozat indoklása az EJEB gyakorlatára utalva megállapítja, hogy a titkos információgyűjtés „alkalmazást három szakaszból álló ellenőrzésnek kell alávetni: amikor a beavatkozást elrendelik, mialatt a beavatkozást végrehajtják, miután a beavatkozást befejezték. Az ellenőrzést a végrehajtó hatalomtól független „testületeknek" kell végezni. Elsősorban az állandó, folyamatos és kötelező ellenőrzés a garancia arra, hogy a konkrét ügyekben nem sértik meg az arányosság követelményét."

A magyar törvény szerint az első ellenőrzési pont a titkos információgyűjtés külső engedélyezése. A engedélyezési eljárásban születik döntés arról, hogy a célszemély legbelsőbb magánélete és családi viszonyai feltárhatók-e titkos információszerzés útján, ezért a vizsgálat során kiemelt figyelmet fordítottam az eljárás törvényi szabályozására, továbbá a jogalkalmazási gyakorlatra. A vizsgálat több hiányosságot állapított meg.

2.1. A külső engedélyezési jogkörök meghatározása

Az Nbtv. osztott külső engedélyezési rendszert határoz meg. Az Nbtv. 58. §-ának (1) és (2) bekezdései szerint egyes nemzetbiztonsági feladatok ellátása érdekében az igazságügyi és rendészeti miniszter adhat engedélyt a titkos információgyűjtésre, míg más nemzetbiztonsági feladatok esetében a Fővárosi Bíróság elnöke által kijelölt bíró.

Az Információs Hivatal és a Katonai Felderítő Hivatal feladataihoz szükséges, külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtést az igazságügyi és rendészeti miniszter engedélyezi. A Nemzetbiztonsági Szakszolgálat külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtést saját kezdeményezésre kizárólag belső biztonsági és bűnmegelőzési célból, az igazságügyi és rendészeti miniszter engedélye alapján folytathat. A Nemzetbiztonsági Hivatal és a Katonai Biztonsági Hivatal tevékenysége során a konkrét nemzetbiztonsági feladat határozza meg, hogy a külső engedélyről való döntés bírói vagy miniszteri jogkörbe tartozik-e. Például az Nbtv. 5. § i) pontja és a 7. § j) pontja értelmében a terrorcselekmény felderítése céljából végzett titkos információgyűjtés külső engedélyezése bírói hatáskörbe tartozik, ugyanakkor az Nbtv. 5. § e) pontja szerint a központi államhatalmi és kormányzati tevékenység szempontjából fontos szervek és létesítmények biztonsági védelméhez (objektumvédelem) szükséges titkos információgyűjtésre az igazságügyi és rendészeti miniszter adhat külső engedélyt.

A miniszteri és a bírói engedélyezési jogkörök elhatárolásának előfeltétele, hogy az Nbtv. világosan válassza el egymástól a nemzetbiztonsági feladatokat. Több adatvédelmi biztosi vizsgálat tapasztalatai arra utalnak, hogy ez a feltétel nem teljesül.

Egy általam vizsgált ügyben az eljáró nemzetbiztonsági szolgálat egy központi államhatalmi és kormányzati tevékenység szempontjából fontos szervnél államtitoksértés kísérletével összefüggésben végzett titkos információgyűjtést. Ennek során objektumvédelmi feladat ellátásához kértek engedélyt titkos információgyűjtésre. E tényállás  alapján azonban államtitoksértéssel kapcsolatos információgyűjtéshez (Nbtv. 5. § j) pont) is kérhettek volna külső engedélyt. Az engedélyt kérő szerv jogértelmezése döntötte el, hogy a tényállási egységből az államtitoksértést, vagy a kormányzati tevékenység szempontjából fontos szerv biztonságának megsértését ragadja ki. E döntéssel egyszersmind azt is meghatározta, hogy miniszteri vagy bírói engedélyt kér a titkos információgyűjtéshez. Az objektumvédelmi célú titkos információgyűjtésre az igazságügyi és rendészeti miniszter adhat engedélyt, míg az államtitoksértéssel kapcsolatos nemzetbiztonsági feladatok kapcsán a bíró.

Más ügyekben gyűjtött tapasztalatok is arra utalnak, hogy a nemzetbiztonsági objektumvédelem gyűjtőfogalma ( Nbtv. 5. § e) pont) különösen alkalmas arra, hogy a gyakorlatban kiterjesztő értelmezéssel más, az Nbtv.-ben meghatározott nemzetbiztonsági feladatokat magába foglaljon és helyettesítsen.

A nemzetbiztonsági feladatok törvényi elhatárolása nem konzekvens, következésképp a titkos információgyűjtés külső engedélyezési jogköreinek erre támaszkodó elhatárolása sem lehet következetes. Előadódhat, hogy valamely ügyben adott tényállás alapján mind az igazságügyi és rendészeti miniszter, mind a bíróság rendelkezik külső engedélyezési jogkörrel. Ez hatásköri ütközéshez vezethet. Az Nbtv. nem tartalmaz a hatásköri ütközést kizáró szabályt. Ez a nemkívánatos helyzet a nemzetbiztonsági feladatok pontosabb törvényi elhatárolásával és a hatásköri ütközést rendező szabály Nbtv.-be iktatásával szüntethető meg.

2.2. A hatáskör vizsgálata a külső engedélyezési eljárás során

A külső engedélyezési jogkörök pontatlan elhatárolása ellenére az Nbtv. hatálybalépése óta eltelt évek alatt egyetlen külső engedélyezési jogkörrel kapcsolatos hatásköri konfliktus sem kapott nyilvánosságot. A lehetséges okokat vizsgálva azt tapasztaltam, hogy az Nbtv. nem írja elő, hogy a külső engedélyt kérő az engedélyezési jogkör megállapítása szempontjából legfontosabb információt, a tervezett titkos információgyűjtést szükségessé tevő nemzetbiztonsági feladat megnevezését közölje. Ez egyértelműen törvényhozói mulasztás.

E mulasztást egy mostanra már megszilárdult jogszokás korrigálta: mind a Fővárosi Bíróságnál, mind az igazságügyi és rendészeti miniszter eljárásában olyan gyakorlat alakult ki, hogy az engedélykérelem tartalmazza a titkos információgyűjtést szükségessé tevő nemzetbiztonsági feladat törvényi megnevezését. A jogalkalmazói jogfejlesztés azonban nem olyan szilárd, mint a jogszabályi előírás, ezért a hiányzó törvényi rendelkezés pótlására nem alkalmas, következésképp az Nbtv. megfelelő kiegészítése szükséges.

2.3. A döntés

Az engedélyezőnek az előterjesztés benyújtásától számított 72 órán belül kell határozatot hoznia. Ennek során az előterjesztésnek helyt ad, vagy megalapozatlanság esetén elutasítja azt. A határozat ellen fellebbezésnek nincs helye. Az engedélyezési döntéshozatal gondos mérlegelést kíván, mert az engedély megadása a személyes adatok védelméhez való jog erős korlátozását teszi lehetővé, míg elutasítás esetén nemzetbiztonsági érdek sérülhet. A törvény egyszemélyi döntéshozatalt ír elő a kijelölt bíró vagy az igazságügyi és rendészeti miniszter számára. E tekintetben nem azonosak a bírói és a miniszteri döntéshozatal feltételei.

A Fővárosi Bíróságnál erre a feladatra kijelölt bíró látja el az engedélyezési feladatokat. A bírói szervezet a kijelölt bírák számának növelésével vagy csökkentésével képes rugalmasan alkalmazkodni a külső engedélyezési eljárások számának változásához. A miniszteri döntéshozatalról ez nem állítható, hiszen a külső engedélyezési ügyek számának növekedése esetén nincs mód további személyt kinevezni erre a feladatra. Sőt, azt is figyelembe kell venni, hogy a miniszter egyéb feladatainak ellátása mellett dönt a külső engedélyezési ügyekben. A rendelkezésre álló adatok szerint az engedélyezési ügyek számának akár csak átmeneti megnövekedése esetén a rövid határidő és az egyszemélyi eljárás ellentétbe kerülhet a gondos, megalapozott döntés követelményével. Ez a körülmények mérlegelését mellőző, mechanikus döntéshozatali gyakorlathoz vezethet, ami hátrányos a személyes adatok védelme szempontjából.

2. 4. A külső engedélyezési eljárás utólagos ellenőrzése

Demokratikus jogállamban nem létezhet olyan közhatalmi tevékenység, amely ellenőrzés és jogorvoslat lehetősége nélkül folyik. Ez a követelmény a külső engedélyezési eljárásra éppúgy vonatkozik, mint magára a titkos információgyűjtésre. A külső engedélyezési eljárás kontroll hiányában a legrosszabb esetben sablonossá, önkényessé válhat, de az esetleges hibák utólagos feltárásának lehetősége nélkül még a legjobb szándékot feltételezve is fennáll a jogalkalmazói hibák állandó gyakorlattá válásának a veszélye.

Az utólagos ellenőrzés jogi lehetőségeiről a következőket állapítom meg:

A külső engedélyezési eljárás és a döntés éppúgy államtitok, mint a titkos információgyűjtés ténye, ezért arról a közvélemény nem értesülhet, következésképp a közvetlen demokratikus kontroll érvényesülésére nincs mód.

Az adatalanyok nem szerezhetnek tudomást a reájuk vonatkozó döntésről, így az egyedi jogalkalmazói döntés jogorvoslati eljárásban nem korrigálható. Az Nbtv. egyébként is kizárja a fellebbezést.

Az Nbtv. 14. § (2) bekezdésének b) pontja a parlamenti ellenőrzés keretében felhatalmazza az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottságát arra, hogy tájékoztatást kérjen az igazságügyért felelős minisztertől, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító minisztertől, a honvédelemért felelős minisztertől és a főigazgatóktól a titkos információgyűjtés külső engedélyezési eljárásáról. Az utólagos ellenőrzésnek ez módja nem megfelelő:

– A bírósági külső engedélyezési eljárásra nem terjed ki az Országgyűlés Nemzetbizottsági Bizottságának ellenőrzési jogköre. Ez összhangban van a bírói függetlenség alkotmányos követelményével, azonban végső soron azt eredményezi, hogy a külső engedélyezési eljárásban hozott bírói határozat utólagos tartalmi vizsgálatára egyetlen állami szerv sem jogosult.

– A szabályozás sajnálatosan pontatlan. A törvény szövege az Nbtv. 56. § -ában és az 59. §-ában meghatározott engedélyezési eljárásra utal. Az 56. § felsorolja, hogy mely titkosszolgálati eszközök alkalmazásához szükséges külső engedély, azonban az engedélyezési eljárás szabályait nem az 56. § határozza meg, hanem az 57. és az 58. §-ok. A parlamenti ellenőrzési jogkör törvényi szabályozása ezért technikai jellegű pontosítást igényel.

– Végül, de nem utolsó sorban: az Nbtv. nem írja elő a külső engedélyezési ügyben hozott határozat indokolását, ezért a döntés szempontjainak, indokainak utólagos megismerésére, elemzésére és felülvizsgálatára  nincs lehetőség.

A fentiek a jogi szabályozás elemzéséből származó fenntartások. A vizsgálatok során nem jutott tudomásomra olyan információ, amely arra engedne következtetni, hogy a külső engedélyezési eljárás sablonossá, önkényessé vált volna. A bírói döntések tartalmát a bírói döntéshozatal függetlenségének elvét tiszteletben tartva nem vizsgáltam, azonban a helyszíni vizsgálat tapasztalatai alapján e nélkül is meggyőződhettem a jogalkalmazók szakmai felkészültségéről. A rendelkezésemre álló adatok szerint a 2006-2007-es időszakban mind a bírói, mind az igazságügyi és rendészeti miniszter által folytatott eljárások során előfordult (bár csekély számban) a titkos információgyűjtés iránti engedélykérelem elutasítása.

2.5. A külső engedélyezési eljárás rendszerének értékelése

A vizsgálat tapasztalatai rámutatnak, hogy a titkos információgyűjtés jelenlegi, a nemzetbiztonsági feladatok szerint megosztott vegyes külső engedélyezési rendszere felülvizsgálatra szorul. Az igazságügyi és rendészeti miniszter külső engedélyezési jogkörével kapcsolatban az eddigi észrevételeken túl az is megfogalmazódik, hogy a miniszter a nemzetbiztonsági szolgálatok szempontjából kívülálló ugyan, azonban a Kormány tagjaként a nemzetbiztonsági tájékoztató tevékenység elsődleges megrendelői és címzettjei közé tartozik, így munkája során közvetlenül érdekelt a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenységében. A miniszter azért sem tekinthető teljesen érdektelen kívülállónak, mert az igazságügyi és rendészeti tárcához tartozó rendvédelmi szervek számára is az egyik nemzetbiztonsági szolgálat – a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat – végzi a titkos információgyűjtés egyes technikai feladatait.

A külső engedélyezési jogkör független bírói fórumhoz telepítése garanciális szempontból kétségkívül kedvezőbb megoldás, mint az igazságügyi és rendészeti miniszternél történő feladatellátás. A bíróság ugyanis nem a végrehajtó hatalom része, hanem önálló hatalmi ág. Úgy vélem, az alapjogi védelem szempontjai szerint, egyúttal a titkosság és a nemzetbiztonsági műveleti hatékonyság igényét is elismerve, a jogfejlődés útja hosszabb távon a külső, független kontroll erősítése felé kell, hogy vezessen.

IV. Ajánlás

A nemzetbiztonsági szolgálatok titkos információgyűjtésének osztott külső engedélyezésére vonatkozó törvényi szabályok hiányosak és nem kellően pontosak, ezért a személyes adatok védelme szempontjából nem megfelelőek. Felkérem ezért a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító tárca nélküli minisztert, a katonai nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító honvédelmi minisztert, valamint az igazságügyi és rendészeti minisztert a nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett titkos információgyűjtést újraszabályozó törvénymódosítás előkészítésére. A törvénymódosításnak a következőket kell felölelnie:

– a külső engedély alapján titokban megfigyelhető hírközlési szolgáltatások körének pontosítása;

– az on-line házkutatás egyértelmű, csak alkotmányos jogkorlátozást lehetővé tévő szabályozása, amennyiben azt a törvényhozó külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtő tevékenységként lehetővé kívánja tenni a nemzetbiztonsági szolgálatok számára;

– azon követelmény rögzítése, hogy a titkos információgyűjtés során rögzített, ám szükségtelen adatokat ésszerű, a törvényben pontosan meghatározandó határidőn belül törölni kell;

– annak előírása, hogy a külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés engedélyezésekor a célszemélyek köre csak kivételesen, nyomós nemzetbiztonsági érdekből legyen csoportismérvek alapján meghatározható;

– a törvényalkotó mérlegelése szerint a jelenlegi osztott engedélyezési rendszer pontosabbá tétele és garanciális szabályokkal való kiegészítése, vagy a külső engedélyezési eljárás  teljes egészében bírói jogkörbe utalása;

– az osztott külső engedélyezési eljárási rend fenntartása esetén az engedélyezési jogkörök pontosabb elhatárolása, továbbá a jogköri ütközés feloldása;

– a külső engedélyhez kötött titkosszolgálati eszköz vagy módszer alkalmazására vonatkozó előterjesztés törvényben előírt adattartalmának kiterjesztése az engedélyezési jogkör megállapításához szükséges minden adatra;

– a külső engedélyezési eljárás utólagos ellenőrzését lehetővé tevő eljárási rend kialakítása, azt is figyelembe véve, hogy a külső engedélyezési ügyben hozott határozat indoklási kötelezettsége nélkül a döntés indokai utólag nem ismerhetők meg.

Budapest, 2009. március 3.

Dr. Jóri András

Melléklet

A jogszabályok jegyzéke