Az ÁSZ A Regionális és Kistérségi Fejlesztési Tanácsok Forráselosztási Tevékenységének Ellenőrzéséről

Az Állami Számvevőszék a fejlesztéspolitika decentralizált döntéshozatalát, közel 50 milliárd Ft hazai forrás elosztását ellenőrizte. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a regionális és a kistérségi fejlesztési tanácsok közreműködésével történő források elosztása szabályszerű volt-e, és hozzájárult-e a különböző szintű területfejlesztési koncepciókban meghatározott célok teljesüléséhez.

Az ellenőrzés a 2007-2011 közötti évekre terjedt ki. Az Országgyűlés 2012-től alapvetően megváltoztatta a területfejlesztés szervezeti hátterét. Ezt követően területfejlesztési feladatokat többek között megyei önkormányzatok, térségi fejlesztési tanácsok, regionális és megyei területfejlesztési konzultációs fórumok látnak el. E szervezetek fontos szerepet töltenek be fejlesztéspolitikai célok megvalósításában, az országos és a különböző területi szintek fejlesztési elképzeléseinek összehangolásában.

A helyszíni ellenőrzést a kistérségi fejlesztési tanácsi feladatokat ellátó, 22 kiválasztott többcélú kistérségi társulásnál (TKT) és a regionális fejlesztési tanácsok (RFT) munkaszervezeti feladatait ellátó, 3 kiválasztott regionális fejlesztési ügynökségnél folytattuk le. Ellenőrzést végeztünk továbbá a területfejlesztésért felelős Nemzeti Fejlesztési Minisztériumnál (NFM), a Dokumentációs Központ üzemeltetői feladatait ellátó VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Nonprofit Kft-nél (VÁTI), és utóellenőrzés keretében a Nemzetgazdasági Minisztériumnál (NGM).

Főbb megállapítások

Az Állami Számvevőszék megállapította, hogy az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepcióban (OFK) fejlesztéspolitikai alapelvként meghatározott szubszidiaritás, decentralizáció és regionalizmus érvényesülését az ellenőrzött időszakban nem támogatták megfelelően a kialakított szervezeti és szabályozási keretek. Nem következett be a decentralizáció és a valódi regionalizmus. A regionális és kistérségi szintek fejlesztéspolitikái a végrehajtásban nem kaptak hangsúlyos szerepet. Az Országos Területfejlesztési Koncepcióban (OTK) az intézmény- és eszközrendszer kijelölt fejlesztési irányai ellenére nem történt meg a regionális szint fejlesztéspolitikában betöltött szerepének bővítése, a kistérségi szint megerősítése.

A regionális területfejlesztési politika megvalósítását korlátozta, hogy az RFT-k közvetlen döntési hatáskörébe utalt hazai decentralizált területfejlesztési források az ellenőrzött időszakban csökkentek, 2010-től megszűntek. Ennek következtében az RFT-k, mint területi szintű szervek döntéshozó szerepe lecsökkent, tevékenységük – 2012. évi megszűnésükig – gyakorlatilag csak a véleményező, javaslattevő és területi koordinációs feladatokra korlátozódott. Nem maradt kiszámítható forrása a térségi szintű fejlesztési koncepciókban, programokban tisztán hazai pénzeszközökre alapozott fejlesztéseknek. A regionális célok megvalósításához rendelkezésre álló uniós források felhasználásában az RFT-k forráselosztási jogosítvánnyal nem rendelkeztek.

A szabályozórendszer nem támogatta a kistérségi területfejlesztési intézményrendszer átlátható működését, a területfejlesztési feladatokat ellátó szervezetek (kistérségi fejlesztési tanácsok, TKT-k, területfejlesztési önkormányzati társulások) között nem történt meg a feladat- és hatáskörök egyértelmű elhatárolása. A 2004-től létrehozott kistérségi fejlesztési tanácsok a gyakorlatban nem működtek, feladataikat ténylegesen a TKT-k látták el. A kistérségekben sem a megfelelő eszközrendszerrel, sem forrásokkal nem rendelkeztek a térségi szintű területfejlesztési koncepcióikban, programjaikban meghatározott célkitűzések megvalósításához, azok ellenőrzéséhez, a koordinációs feladatok végrehajtásához

A területfejlesztés országos célkitűzéseinek regionális, illetve kistérségi szintű lebontását szolgáló területfejlesztési koncepciók, programok elfogadásának határidejét, időbeli hatályának kezdetét jogszabályok nem határozták meg, konkrét időtávját csak 2009-től szabályozták. Ez is hozzájárult ahhoz, hogy az RFT-k egymástól eltérő módon kezelték a regionális területfejlesztési koncepciók és programok elkészítésének, illetve aktualizálásának a feladatait. Különböző című és tartalmú dokumentumokat tekintettek a régió fejlesztési koncepciójának és programjának. Az uniós forrásokra támaszkodó regionális területfejlesztési célkitűzések a 2007-2013 időszakra szóló Regionális Operatív Programokban, valamint ezek akcióterveiben jelentek meg. A hazai forrásokra vonatkozóan 2009-2010-re készítették el a Regionális Területfejlesztési Operatív Programokat, de azok – a pénzügyi finanszírozást biztosító tervszerződések hiányában – nem képezték a hazai decentralizált területfejlesztési támogatások alapját.

Az ellenőrzés megállapította, hogy 2011-ben a kistérségek 63,2%-a rendelkezett hatályos kistérségi területfejlesztési koncepcióval, 44,8%-a középtávú területfejlesztési programmal. A jogi szabályozás hiányosságai hozzájárultak ahhoz, hogy az ellenőrzött TKT-knél a területfejlesztési koncepciók eltérő időpontokban (2002-2009 között) készültek és különböző időtávra (3 évtől meg nem határozott időtartamra) szóltak. A Dokumentációs Központot üzemeltető VÁTI gondoskodott a részére megküldött területfejlesztési koncepciók, programok megőrzéséről. Az áttekinthetőséget nem segítette, hogy a beküldött dokumentumokat csak részben különítették el a jogszabályban előírt típusok szerint. A jogszabályi előírás ellenére a nyilvántartásban szereplő regionális és kistérségi területfejlesztési koncepciók, programok mindössze 5,6%-ánál állt rendelkezésre az elfogadás dátuma.

Az Állami Számvevőszék megállapította, hogy az RFT-k kialakították a döntés előkészítést és a döntéshozatalt támogató szervezeti és működési rendjüket. Hiányzott a komplex szemléletű, hosszú távú programozás. A rendelkezésükre álló forrást évente változó összegű, feltételű és célú pályázati rendszerek keretében használták fel. A helyszínen ellenőrzött RFT-k a hazai források felhasználására vonatkozó döntések előkészítése és a döntéshozatal során alapvetően a – mozgásterüket is meghatározó – jogszabályi előírásoknak megfelelően jártak el. Az általuk támogatott pályázatok céljai, a támogatás és a saját forrás mértéke, a megítélhető támogatás maximális összege megfelelt a kormányrendeletekben és a pályázati kiírásokban meghatározottaknak.

A jogszabályok nem tartalmaztak előírást a hazai forrásokból államháztartáson belülre nyújtott támogatások esetében a döntések előkészítésében és a döntéshozatalban résztvevő személyek összeférhetetlenségére vonatkozóan.

2007-2009 között a hét RFT-hez benyújtott támogatási igények évente 1,8-2,9-szeresen haladták meg a rendelkezésre álló kereteket. A benyújtott pályázatoknak összesen 60%-át (7708 db) támogatták. A támogatások elosztása során a források szétaprózódása volt a jellemző, az igényelt támogatás 46,4%-át ítélték meg (összesen 46,9 milliárd Ft-ot). Az egy támogatott pályázatra jutó támogatás átlagosan 6,1 millió Ft volt.

Az RFT-k és a kistérségi fejlesztési tanácsi feladatokat ellátó TKT-k elkészítették a törvényben és a területfejlesztésért felelős miniszterrel kötött megállapodásokban előírt beszámolóikat. A területfejlesztésért felelős miniszter – törvény előírásait figyelmen kívül hagyva – az ellenőrzött időszakban nem számolt be évente a Kormánynak a fejlesztési tanácsok működéséről.

A fejlesztési tanácsok törvényességi felügyelete elsősorban a beküldött jegyzőkönyvek felülvizsgálatában és a tanácsüléseken történő részvételben nyilvánult meg. A fejlesztési tanácsok feladatellátását 2007-2011 között a külső ellenőrző szervek rendszerszerűen nem ellenőrizték.

Az elvégzett utóellenőrzések alapján megállapítható, hogy az Állami Számvevőszékről szóló, 2011-ben hatályba lépett törvényben az intézkedési terv készítési kötelezettség előírása pozitív hatással volt javaslataink hasznosulására. A helyi önkormányzatok fejlesztési célú támogatási rendszerének ellenőrzéséről szóló, 1108. számú jelentés megállapításai alapján tett javaslatokat a különböző kormányzati intézkedések keretében figyelembe vették, de az intézkedések konkrét hasznosulása a gyakorlatban – egy kivételével – még nem állapítható meg. A térségek felzárkóztatására fordított pénzeszközök felhasználásának ellenőrzéséről szóló, 1125. számú jelentés alapján az érintettek a törvényi előírásnak eleget téve már intézkedési terveket készítettek. Ellenőrzésünk eredményeként megindult a feltárt hiányosságok kijavítása, az intézkedési tervekben tervezett intézkedések 70%-ban teljesültek, 20%-ban részben teljesültek.

Javaslatok

A nemzeti fejlesztési miniszternek javasoltuk, hogy számoljon be évente a Kormánynak a térségi fejlesztési tanácsok működéséről, dolgozza ki a miniszterek közötti koordináció szempontjait, szabályait. Tegyen javaslatot a hazai forrásokból államháztartáson belülre nyújtott támogatások esetében a döntések előkészítésében, és a döntéshozatalban résztvevő személyek összeférhetetlenségének szabályozására, kezdeményezze a Kormánynál azok elfogadását.

A nemzetgazdasági miniszternek javasoltuk, hogy kezdeményezze a különböző területfejlesztési koncepciók, programok időbeli hatálya összehangolásának, valamint az elkészítés és a jóváhagyás folyamatának jogszabályi szinten történő meghatározását.

Az elkészített jelentés az interneten, a www.asz.hu címen olvasható.