Nyilvános az ÁSZ GVH-ról készült tanulmánya
9 perc olvasás
Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) törvényben meghatározott feladata, hogy támogassa a „jó kormányzást", valamint az Országgyűlés törvényalkotó munkáját. Az ÁSZ elsődleges ellenőrzési tevékenysége mellett, ezért előtérbe kerül a tanácsadó funkció, amelynek célja, hogy átláthatóbbá és eredményesebbé tegye a közpénzek felhasználását és hozzájáruljon a közszolgáltatásokat biztosító intézmények és rendszerek hatékonyabb működéséhez.
Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) törvényben meghatározott feladata, hogy támogassa a „jó kormányzást", valamint az Országgyűlés törvényalkotó munkáját. Az ÁSZ elsődleges ellenőrzési tevékenysége mellett, ezért előtérbe kerül a tanácsadó funkció, amelynek célja, hogy átláthatóbbá és eredményesebbé tegye a közpénzek felhasználását és hozzájáruljon a közszolgáltatásokat biztosító intézmények és rendszerek hatékonyabb működéséhez.
Az ÁSZ 2013. II. féléves ellenőrzési terve alapján végzi a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) működésének és gazdálkodásának több évet felölelő szabályszerűségi ellenőrzését. Az ellenőrzéshez kapcsolódik egy ‑ a GVH tevékenységét bemutató és sajátos szempontok alapján értékelő ‑ tanulmány elkészítése. Az elemző munka a 2002-2011. évek működését öleli fel (a tanulmány megírása idején a GVH 2012. évi országgyűlési beszámolója még nem állt rendelkezésre) és az elemzésben szereplő valamennyi adat, tény, körülmény – külön hivatkozás hiányában ‑ a GVH elnökének az Országgyűlés számára készített éves beszámolóin alapul.
Az Országgyűlés 2012-ben módosította az ÁSZ-ról szóló törvényt. A törvénybe iktatott új bekezdés szerint az ÁSZ hatáskörében elemzést és tanulmányt készít. A GVH tevékenységét bemutató tanulmány e felhatalmazáson alapszik.
A tisztességtelen piaci magatartásról és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Versenytörvény) 1997. január 1-jén lépett hatályba. Ez a törvény határozza meg – többek között ‑ a magyar versenyjogi szabályokat, a GVH jogállását, szervezeti és működési kereteit, valamint eljárásainak rendjét. Jelenleg zajlik a Versenytörvény módosításának parlamenti vitája.
A GVH-nak a verseny védelme érdekében folytatott tevékenysége a Versenytörvény alapján három pillérre épül: versenyfelügyeleti munkája során érvényesíti a magyar versenytörvény és az uniós versenyjog szabályait, versenypártolás keretében a rendelkezésére álló eszközökkel igyekszik a verseny érdekében befolyásolni az állami döntéseket, illetve a verseny társadalmi elfogadottsága érdekében a versenypolitikai ismeretek terjesztésével, valamint a verseny közgazdasági és jogi kérdéseivel foglalkozó szakmai közélet fejlesztésével hozzájárul a versenykultúra fejlesztéséhez.
Az ÁSZ tanulmány a fent említettek közül két tevékenység-pillért tanulmányoz behatóbban. Az elemzés célja, hogy értékelje a GVH versenypártolási és a versenykultúra fejlesztése érdekében kifejtett tevékenységét az alábbi szempontok tekintetében:
- a Versenytörvény 36.§ (3) bekezdésében foglalt egyeztetési kötelezettség érvényesül-e, ha nem, melyek ennek okai;
- a jogszabály-tervezetek és előterjesztések GVH általi véleményezése során az előterjesztők/jogalkotók figyelembe vették, beépítették-e a GVH javaslatait, ezáltal a verseny kibontakozása útjában lévő akadályok elhárultak-e (a GVH jogszabály-véleményező tevékenysége hasznosult-e);
- a GVH által alkalmazott szignalizáció során történt-e intézkedés a döntéshozók (felügyeleti szervek, Kormány, OGY bizottsága) részéről;
- az egyes ágazati hatóságok által ‑ törvény által rendelt kötelezettségükből kifolyólag ‑ elkészített piacelemzések véleményezése során a hatóságok figyelembe vették-e a GVH észrevételeit, beépítették-e ezeket döntéseikbe;
- a GVH-nak a versenykultúra fejlesztése érdekében tett lépései, intézkedései réven a piaci szereplők magatartása versenyjogi szabályok tekintetében jobban elfogadóvá, „jogkövetőbbé" vált-e, ezáltal a fogyasztói döntéshozatal valóban szabadabb lett-e és mindez hozzájárult-e a társadalmi jólét növekedéséhez;
- összességében, a GVH a versenypolitika érvényre juttatása érdekében kapott eszközrendszerét, jogosítványait a megvalósítandó cél szempontjából a lehető legnagyobb hatékonysággal használja-e fel; működésére inkább az utólagos reagálás jellemző vagy piaci verseny előtt álló akadályokat megelőző jelleggel, „proaktívan" képes-e kezelni?
Főbb megállapítások és javaslatok
A GVH legfőbb versenypártolási tevékenysége a versenyt érintő jogszabályok, ritkábban ágazati politikák, koncepciók előterjesztéseinek előzetes, versenypolitikai szempontú véleményezése. A vizsgált időszakban a 2003. és a 2004. évben volt a GVH-nak a legtöbb tervezet-véleményezési feladata, ekkor évente több mint 200 előterjesztésre küldött írásban észrevételeket. Az időszak végére ezek száma lecsökkent: 2008-ban még kb. 60, 2009-ben 48, 2010-ben 33, 2011-ben 68 előterjesztést véleményezett a GVH. A GVH tevékenységét jellemző számszerű mutatók visszaesése a versenyfelügyeleti tevékenység esetében is megfigyelhető. Például a GVH által lezárt hatósági eljárások száma 2002-ben 171, 2005-ben 199, 2011-ben pedig csak 102 darab volt.
A versenytörvény 36. §-ának (3) bekezdése írja elő: a Hivatal „elnökével egyeztetni kell minden olyan tervezett intézkedést és jogszabály-koncepciót, illetve tervezetet, amely érinti a Hivatal feladatkörét, így különösen, ha a tervezett intézkedés vagy jogszabály a versenyt – valamely tevékenység gyakorlását vagy a piacra lépést – korlátozza, kizárólagossági jogokat biztosít, továbbá az árakra vagy az értékesítési feltételekre vonatkozó előírásokat tartalmaz". A jogalkotó azonban e kötelezettség megszegése esetére semmilyen jogkövetkezményt nem rendelt. Emiatt az előterjesztések meg nem küldésében megnyilvánuló mulasztás a tanulmány tárgyát képező utolsó 4 évben gyakran fordult elő. 2009-ben és 2010-ben egyaránt 77; 2011-ben pedig 110 olyan elfogadott jogszabályról tett említést a GVH, amely – bár véleménye szerint érintette a verseny kérdéskörét – nem került részére előzetesen megküldésre. A hivatkozott törvényi rendelkezés kiüresedésére szükséges nyomatékosan felhívni az Országgyűlés figyelmét.
A versenypolitika állami döntésekben való érvényre juttatásának más eszközei is a GVH rendelkezésére állnak. Ha valamely – egyedi – ügy körülményei szabályozási hiányosságra vagy más szerv eljárásában orvosolható jogsértő helyzetre utalnak, a GVH az illetékes szervhez szignalizációval fordulhat, azaz felhívhatja figyelmét az észlelt sérelmes helyzetre.
A GVH beszámolói alapján az a tanulmány készítői meg tudták határozni, melyek lehettek azok a területek, amelyek a verseny szempontjából leginkább beavatkozást igényeltek. A GVH beszámolóiban éveken át szerepeltek a villamosenergia-piac, az elektronikus hírközlés, távközlés és a hozzá kapcsolódó területek, mivel ezek a kiépített hálózatok és a nagy értékű műszaki elosztó központok miatt jelentős hatósági versenyszabályozást igényelnek. Az egészségügyben, gyógyszerforgalmazásban a kialakult területi monopóliumok okoztak verseny szempontból megoldandó feladatot.
2002 és 2006 között a Hivatal versenykultúra fejlesztő munkájának célját abban látta, hogy tájékoztatást adjon a hazai versenyjog és versenypolitika elméleti és gyakorlati kérdéseiről. 2007-től a Hivatal céljának tekintette a fogyasztói döntéshozatal kultúrájának fejlesztését és terjesztését is. A versenykultúra és a fogyasztói döntéshozatal kultúrájának fejlesztése egyaránt magában foglalja a versennyel, versenypolitikával és versenyjoggal kapcsolatos általános tájékozottság növelését, a tudatos fogyasztói döntéshozatal elősegítését, a versenyhez való általános viszonyulás javítását, valamint a verseny közgazdasági és jogi kérdéseivel foglalkozó szakmai közélet támogatását.
A versenykultúra fejlesztését nagyon változatos eszközökkel folytatta a GVH, ugyanakkor nem tervszerűen, nem meghatározott célok mentén. A rendelkezésre álló összeg hullámzó volt és a forrásfelhasználás hatékonyságát sem vizsgálták. A versenykultúra fejlesztési tevékenység eredményességét nem lehet meghatározni, átfogó értékelésekkel a GVH nem rendelkezik, bár készültek független szervezetek közreműködésével közvélemény-kutatások. A versenykultúrát támogató rendszer teljes körű felülvizsgálatára, értékelésére és szükség szerinti átalakítására lenne szükség, továbbá egy monitoring rendszer létrehozására, ami folyamatosan figyelemmel kíséri a versenykultúra fejlesztési tevékenység eredményességét és hatékonyságát.
A versenypártolás és versenykultúra-fejlesztés pillérekhez tartozó tevékenységek összességét tekintve úgy véljük, hogy az egyes külön-külön megvalósított intézkedések – ideértve a versenyfelügyeleti intézkedéseket is – nem alkottak egységes rendszert, ezért nem minden esetben érték el a kívánt hatást. A lefolytatott versenyfelügyeleti eljárások sok esetben ugyanarra a vállalati körre vonatkoznak, az eljárás alá vont vizsgálati alanyok közül sok volt a „visszaeső", ami azt mutatja, hogy a Hivatal bírságolási politikája nem volt kellően hatékony. A versenypártolással intenzíven érintett területek közül csak nagyon kevés esetben került sor ágazati vizsgálatra. A Versenytörvényt módosító, az Országgyűlés napirendjén szereplő törvényjavaslat egy új paragrafus beiktatásával megteremti annak lehetőségét, hogy a GVH nyilvános információk, valamint önkéntes válaszadáson alapuló adatgyűjtés útján piacelemzést végezzen. Tanulmányunk is alátámassza, hogy ez az új eszköz elősegítheti, hogy a GVH a Versenytörvényben meghatározott feladatait hatékonyabban és eredményesebben végezze, mivel lehetővé teszi a piacok működésének jobb megismerését és jól kiegészíti az ágazati vizsgálatok indításának hagyományos eszközét.
Az elkészített tanulmány teljes terjedelemben a www.asz.hu internet címen érhető el a „Szakmai kutatás, fejlesztés / Tanulmányok" menüpont alatt. Az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos friss hírek a www.aszhirportal.hu oldalon találhatók.
